公眾監督、環境執法與企業環保支出

楊富鵬

摘要：本文利用2011-2015年手工搜集的環境信訪和環境執法數據與地區匯總的企業環境支出數據匹配并進行回歸分析，研究了公眾監督對企業環保支出的影響，并觀察環境執法在其中發揮的中介作用。本文研究發現：（1）公眾監督能夠顯著提高企業環保支出;（2）不同的環境信訪方式帶來的監督效果存在顯著差異，環境上訪的監督效果明顯好于去信;（3）環境執法在公眾監督和企業環保支出之間發揮完全中介作用。

關鍵詞：公眾監督;環境執法;環保支出

一、引言

生態環境問題是我國發展過程中面臨的重要問題。2012年，黨的十八大將“生態文明建設”納入社會主義現代化總體布局。2017年，十九大報告提出要“堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動……構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。國內外的學者們集中關注了政府對企業污染治理的影響。Porter等（1995）提出，更加嚴格但是設計合理的環境規制能夠激發企業創新，從而抵消環境規制給企業帶來的額外成本，這就是著名的“波特假說”。國內學者基于我國的樣本對“波特假說”進行驗證，并初步證明“波特假說”在我國也成立（張三峰、卜茂亮，2011;張成等，2011）。近年來，學者們進一步研究了環境規制對企業環保行為以及社會的影響。一方面，學者們討論了不同規制工具、不同場景下的環境規制對企業環保行為的不同影響（王班班、齊紹洲，2016;申晨等，2017;葉琴等，2018）;另一方面，環境規制的環境治理效果也受到關注（賀燦飛等，2013;劉郁、陳釗，2016）。這些研究為政府部門的環境政策制定提供了理論參考。

近期研究文獻逐漸關注到政府以外的參與者對企業環保行為的影響（王云等，2017）。然而，作為環境污染最大的受害者和環境治理最大的受益者，社會公眾的參與對企業環保行為的影響并未受到太多關注。社會公眾對環境污染問題較為敏感，且由于絕大部分公眾并無GDP等政績指標需要權衡，社會公眾在環境治理問題上的動機更加純粹。同時，企業環保行為是政府、企業與公眾的三方博弈（王鳳，2007;2008）。因此，社會公眾的參與應當能夠對企業環保行為產生積極影響。研究社會公眾對企業環保行為的影響及其機制，對提高公眾在環保議題上的參與度、促進企業承擔環保責任有重要意義。

因此，本文主要探討了公眾監督對企業環保行為的影響，并研究了公眾影響企業環境治理行為的路徑。基于2011-2015年手工搜集的地區環境信訪、環保部門立法與執法以及上市公司污染治理支出數據，通過構建基于公司-年度的匯總地區-年度樣本進行實證研究發現：地區環境信訪數量與該地區上市公司的匯總環保支出占總資產的比例呈正相關，但相關關系與信訪方式有密切關系;進一步的中介效應檢驗發現，公眾的環境信訪通過環境行政處罰作用于企業，這一過程同樣發現不同的信訪方式對有關部門是否做出環境行政處罰決定有不同的影響。

與現有文獻相比，本文有如下主要貢獻：第一，本文首次采用實證方法證明了社會公眾參與對企業環保支出的影響。以往文獻對政府影響企業環保行為的討論較多，而對公眾影響企業環保行為的討論較少，且缺乏數據支持。本文為公眾影響企業環保支出的觀點提供了數據支撐，并給出了公眾-政府-公司的影響路徑，豐富了相關文獻。第二，本文發現不同信訪方式對環保部門行政處罰乃至企業環保支出具有不同影響。以往文獻提及信訪方式的不同會影響行政相對人獲得行政救濟的可能性（應星，2004;祈玲玲等，2013），本文為上述結論首次提供了實證證據支持。在新冠肺炎疫情肆虐、政務服務形式大量轉為線上的現實情境下，本文的結論對政務服務形式轉變的相關研究有一定參考意義。

二、理論分析與研究假設

（一）公眾參與環保問題的相關研究

環境問題具有外部性的特征。外部性理論指出，外部性造成了私人邊際產品和社會邊際產品的不一致，是一種非市場性的附帶影響，這使得價格機制不能有效地配置資源（庇古，1920;厲以寧，1983）。由于企業的環保行為短期內并不能為企業帶來經濟利益，反而會增加費用支出，許多企業并不愿意主動推進污染治理，這時就需要一定的外部監管壓力促使企業進行環保投資（原毅軍、耿殿賀，2010）。但是，改革開放以來，我國各級地方政府官員的晉升長期處于GDP導向的錦標賽模式中（周黎安，2007），這使得地方政府片面地重視GDP而忽視環境污染治理。近年來，盡管在官員政績考核中加入了自然資源離任審計、大氣污染防治考核等內容，但是由于環境問題的改善難度大、周期長，只要在經濟指標上力爭上游就能“一秀遮百丑”，地方官員仍然會采取“環保資格賽”策略，即在環境考核上“及格”或不出問題即可（黃溶冰等，2019;張琦等，2019）。因此，環境問題的解決需要額外的監督力量，推動監管部門更加積極地作為。社會公眾并沒有GDP導向的晉升需求，無需在環境與經濟指標中做權衡，是良好環境的純受益者，具有推動環境改善的純粹動機，是作為第三方監督者的合適人群。

國外最早關于公眾參與環保問題的研究論證了公眾參與的必要性和可能性。Elder等學者（1975）對加拿大的環境法律制度進行了研究并提出了政策建議，其中包括組織專項委員會來提供適當的公眾聽證等，該文最早系統性地對環境管理中公眾的參與機會做出了判斷和評價。Jonathan等（2001）發現，公眾參與能夠平衡中央計劃和官僚控制，有助于產生公平有效的環境政策，改善環境并降低成本。而在我國，早期文獻也進行了類似的討論。楊賢智（1990）提出應發揮群眾在環境監督檢查中的作用。昌敦虎等（2004）指出，要解決環境問題，應在不斷發展新技術的同時，把握環境問題的社會性，保證公眾參與環境問題的廣泛性和有效性，強調了公眾解決環境問題的必要性。綜上所述，在解決環境問題中引入公眾參與，已經成為學界共識。

此后，學者們進一步討論了公眾參與環保問題的方式及其影響。Margaret（1999）對英國水資源管理的公眾參與問題進行了研究，指出公眾有三種參與環保事務的渠道：正式協商、公眾介入和公眾實際參與環保行動。其中正式協商會議的方式參與公眾人數較少，且往往讓公眾扮演“反對者”的角色，容易忽略“沉默的大多數”，而把重點放在發聲較多的少數人身上。從上世紀90年代末開始，國外學者不僅著眼于公眾參與環保問題的方式，還通過實證方式對公眾參與環保問題的效果進行了研究。一些實證研究結果顯示公眾參與并沒有帶來預期的效果，即政府單方面出臺政策優于公眾參與，但是這些研究并未反對公眾參與環保問題這一共識，而是進一步思考政府應如何更好地支持公眾參與、使公眾參與的結果更加有效（David et al.， 1991; Tomas， 2006）。而在我國，盡管有大量文獻提出了公眾參與環保問題的方式構想（江劍平、袁雄，2005;王鳳，2007;2008;卓光俊，2012），但現有研究大多停留在理論推導和規范研究層面，并未采用實證方式探討公眾參與的效果。因此，本文首先要解釋的一個問題，是我國公眾參與環保監督是否起到了作用。社會公眾的日常活動范圍是一定的，通常僅在常住地附近活動。因此，我國公眾參與環保問題監督，主要監督的是本地的環境狀況。而本地環境狀況的改善需要依靠本地區企業在環境方面的良好表現（沈洪濤、周艷坤，2017）。從以上分析可以看到，公眾參與環保問題監督，效果最終應當作用在企業層面。據此提出本文第一個假設：

H1：公眾參與環保監督能夠提高企業環保支出。

總的來說，國內外學者對于公眾參與環保問題這一基本理念已經達成共識，但在具體參與方式上，國內和國外的研究存在差異。國外文獻強調公眾的“參與者”作用，提出在政策制定、環境決策等過程引入公眾參與;而我國對于公眾參與環保問題大多將公眾置于監督者的位置上，強調發揮公眾檢查上報環境問題的作用。不過，國內外關于公眾參與環境治理的文獻均強調了政府應在其中發揮作用。

（二）政府環境執法與企業污染治理的相關研究

公眾參與環保問題需要政府發揮作用，而政府對企業環保行為的影響則是近年的研究熱點，關于企業環保支出和環境管制強度之間的關系在學術上仍然存在爭論。Gray and Deily（1996）研究發現，當政府環境管制強度達到一定水平（臨界點）后，環境管制強度與企業環保標準遵守率、企業環境支出呈顯著正相關。唐國平（2013）基于我國全部A股上市公司環境支出數據對上述結論進行了實證檢驗。結果發現，我國上市公司的環境投資普遍不足，上市公司的環境支出與政府管制強度呈顯著的“U”型關系。李強、田雙雙（2016）使用我國重污染上市公司的數據研究發現，我國上市公司環境支出與環境管制強度呈倒“U”型關系，且我國的環境管制尚處于倒“U”型曲線的上升階段，進一步加強環境管制能夠增加企業環保投資。盡管關于環境管制和企業環保投資之間的關系仍然存在爭論，但上述研究均指出，在我國現階段加強環境管制能夠增加企業環保投資。沈洪濤、周艷坤（2017）利用2014年起推出的環保約談制度這一準自然實驗場景，研究發現環境執法監督能夠顯著改善企業環境績效，起到節能減排效果。張平淡等（2019）基于2004-2014年30個省份的面板數據研究發現，加強環境立法能夠促進企業進行環保支出，從而有助于治污減排。綜上所述，基于我國樣本的實證研究已經證明，在現階段更強的政府環境管制能夠提高企業的環境績效。

社會公眾向當地政府上報環境問題后，當地政府有兩種應對方式：對涉事企業進行環境執法，例如行政處罰、勒令停產整頓;或是進行環境立法，建立長效機制。但是，環境立法要最終起效仍然有賴于環境執法。地方政府面對群眾迫在眉睫的問題，更可能采取能夠快速起效的執法方式應對。據此本文提出第二個假設：

H2：環境執法在群眾監督與企業環保支出中起到中介作用。

三、研究設計

（一）公眾環保監督和環境執法的衡量

以往文獻并未形成對公眾環保監督的統一度量方式。實際上，我國公眾參與環保活動的數據統計較少，是我國關于公眾參與環保活動相關實證研究較少的原因之一。本文采用“環境信訪數”作為公眾環保監督強度的衡量，環境信訪的數量可以直接體現地區公眾參與環保監督的水平。而在環境執法方面，根據上一部分的理論分析，為了解決群眾迫切的需求，地方政府需要實施能夠快速起效的手段。因此，本文使用環境行政處罰數量作為環境執法的衡量指標。

（二）企業環保支出的界定

在我國，與企業環保有關的支出沒有得到系統的定義，且缺乏針對性的表達方式。根據逯元堂等學者（2010）關于中國環保投資統計指標的歸納，目前我國主流研究主要采用環保投資、環保投入和環保支出三類指標衡量環保相關支出。其中，環保投資主要指向工業和區域污染防治、環境基礎設施、環保機構運行所投入的資金;環保投入指社會各有關投資主體從社會積累基金和各種補償基金、生產經營基金中，支付用于防治污染、保護和改善生態環境的資金;環保支出是指企業進行環境保護活動所發生的各項費用，包括環境治理固定資產折舊、環境治理相關的材料費、人工費以及應繳納的排污費、治污費等。可以看到，環保投資和環保投入兩種指標衡量方式偏向長期，并不能解決群眾即時的環保關切，而為了解決群眾反映的環境問題，需要拿出短期有效的手段。因此，反映短期企業環保行為的環保支出能夠較好地滿足本文的研究需求。

（三）數據來源與樣本選擇

本文數據來源如下：企業環境支出數據從企業社會責任報告、環境報告或可持續發展報告中手工搜集，以企業年度報告作為輔助數據來源，共搜集到2011-2018年共8年的企業環境支出數據;地方環境信訪數、環境法制情況、環保固定資產投資等政府相關環保數據從《中國環境年鑒》、《中國環境統計年鑒》中手工搜集;企業規模等企業層面控制變量數據和地區GDP等地區層面控制變量從CSMAR數據庫搜集。考慮到從2016年開始，《中國環境年鑒》不再公開地區環境信訪數量，轉而公開微信舉報量數據，造成公眾參與環境監督的表征指標從2016年起發生重大變化，本文將樣本期間限定在2011-2015年。綜上，本文共搜集到155個省份-年度觀測值，剔除掉缺失值后剩余152個省份-年度觀測值。

（四）模型與變量

為了檢驗社會公眾監督與企業環保支出之間的關系，本文構造了如下模型（1）：

ECO_EXPi，t=β0+β1 PUBSUVi，t-1+∑βm Controlsm，i，t+εi，t

其中被解釋變量ECO_EXPi，t是企業環保支出，由于不同規模的公司環保支出絕對數不盡相同，直接使用環保支出絕對數或其對數無法比較不同企業主觀環保治理意愿，本文使用企業總資產對環保支出作標準化處理;解釋變量PubSuvi，t為以環境信訪數表征的社會公眾監督;控制變量根據唐國平等（2013）、王云等（2017）學者的研究，在微觀層面選取了財務杠桿（LEV）、公司規模（SIZE）、企業業績（ROA）、企業年齡（AGE）、研發投入（RD）等變量，在宏觀層面參考了祁玲玲等（2010）的研究成果，選取了滯后一期的地區污染治理投資占GDP的比重（ECO_INV）、滯后一期的環境立法數（LAWS）、當期的總人口（POP）、人均GDP（PGDP）、每萬人中受到高等教育的人數（EDU）等變量。考慮到環境信訪和環境執法數據均是省份-年度數據，為了驗證兩者與企業環保支出的關系，本文將環保支出數據及微觀層面的控制變量數據按省份匯總為省份層面匯總數據進行回歸。

進一步地，本文需要檢驗政府的環境執法是否在公眾監督和企業環保支出的關系中發揮了中介作用。參考Baron和Kenny（1986）的方法，本文使用因果步驟法檢驗環境執法的中介效應，構造了模型（2）、（3）：

ECO_ENFi，t=α0+α1 PUBSUVi，t+∑αm Controlsm，i，t+εi，t

ECO_EXPi，t=γ0+γ1PUBSUVi，t-1+γ2ECO_ENFi，t-1+∑γm Controlsm，i，t+εi，t

其中，中介變量ECO_EXPi，t為環境執法強度，以t年i地區的環境行政處罰數量表示。如果β1 、α1 和γ2同時顯著，則說明中介效應存在，本文第二個假設成立。上述模型（1）、（2）、（3）均控制了年度固定效應。

具體的變量定義如表1所示。

四、實證結果

（一）描述性統計

表2是主要變量的描述性統計數據。

通過表2可以看到，分省匯總層面，我國上市公司的平均環保支出水平為每萬元總資產2.3元，環保支出水平較低且不同省份差異較大;從政府環境污染治理投資支出的角度看，地方政府的平均污染治理支出水平為每萬元GDP 0.526元，同樣存在著巨大的省際差異。環境信訪和環境執法方面，以上訪數衡量的環境信訪數平均值為3371次，而以來信數衡量的環境信訪平均數為4111次;環境行政處罰平均數為3767次。

（二）公眾監督與匯總企業環保支出

本文使用地區環境信訪數來表征該地區的公眾環境監督強度。信訪本身可以分為去信和上訪，去信的監督成本很低，公眾可以通過信件或者網絡方式實現;上訪的監督成本相對較高，公眾必須親自前往信訪部門，但這可能意味著問題是嚴重或緊迫的，從而提高了有關部門響應的可能性（應星，2004）。因此，本文將地區環境信訪數分類為去信和上訪，檢驗公眾環境監督的不同方式對企業環保支出的影響。

表3報告了模型（1）的回歸結果。從結果中可以看到，以上訪數lnVi表征的公眾環境監督強度系數為正且在5%水平上顯著，而以去信數lnLe表征的公眾環境監督強度系數不顯著，說明公眾環境監督強度對地區匯總企業環保投入的影響因環境監督方式的不同而有顯著區別。考慮到上訪是比去信更嚴格的監督，因此可以認為公眾環境監督強度越大，企業環保投入水平越高，H1得到證明。

（三）環境執法在公眾監督與企業環保支出之間的中介作用

公眾的環境監督必須要有強制力作為后盾，沒有強制力的監督是無效的。因此，公眾環境監督必須通過一定的方式作用于被監督的企業。公眾參與環境監督，本意只是改善本地環境，并不一定直接針對企業。但是，本地環境的改善又主要依賴于本地企業。因此，當公眾將環境問題反映到政府之后，為了響應公眾訴求，可以預計政府會將本地存在的環境問題溯源到本地企業，并責令企業整改。政府作為環境問題中公眾和企業的中間人，對環境監督的傳導和效果起到重要作用，只有通過政府環境執法的強制力，公眾的環境監督才真正有效。

表4報告了模型（2）的回歸結果。考慮到監管部門需要一定的時間響應公眾環境信訪中反映的問題，所需時間因地區不同而有所不同，在模型中考慮了本期和滯后一期環境信訪數對本期環境執法數的影響。從結果中可以看出，環境執法部門確實會對公眾不同的環境信訪方式作出不同的反應。本期和滯后一期的環境上訪數對本期地方環境執法數均有正向影響，系數分別在1%和5%的水平上顯著;而去信數對環境執法數的影響不顯著。

表5報告了中介效應檢驗的結果。回歸結果顯示，加入滯后一期的環境執法數作為中介變量后，中介變量的系數顯著為正，且同時環境信訪數的系數不再顯著，這一關系在考慮了政府響應的滯后性之后保持不變。這說明環境執法在公眾環境監督與企業環保支出之間存在顯著的中介效應，且該中介效應是完全中介效應。

（四）穩健性檢驗

在未報告的結果中，作者使用了每萬元凈利潤中的環保支出替代每萬元總資產的環保支出，并未影響本文結論;考慮到政府對群眾反映的環境問題作出響應需要時間，企業也不一定能夠針對政府的環境執法措施立即做出改變，本文考慮了公眾監督作用于企業的所需時間，分別用本期的環境信訪數對本期企業匯總環境支出、滯后一期的環境信訪數對本期企業匯總環境支出、滯后一期的環境信訪數對本期環境執法數、滯后兩期的環境信訪數和滯后一期的環境執法數對本期的企業匯總環境支出進行回歸，結果穩健。

五、研究結論

本文采用不同地區的環境信訪數據衡量公眾環境監督強度，研究了公眾環境監督強度對不同地區企業環保支出的影響。通過實證檢驗發現，某一地區的公眾監督強度越強，該地區的匯總企業環保支出越多。政府的環境執法在公眾環境監督與企業環保支出行為中起到完全中介作用，公眾反映的環境問題通過政府執法向企業施壓，進而促使企業增加環保支出。但是，公眾環境監督的方式也會顯著影響監督的效果。實證檢驗表明，公眾采用上訪方式進行環境監督的效果明顯好于去信方式，這是因為政府更傾向于通過環境執法回應公眾的環境上訪，而對來信重視不足，進而公眾通過去信方式進行的監督并沒有較好的傳導機制和強制力作用于企業。

本文的研究結論對我國正在進行的生態文明建設具有一定的現實意義。一方面，充分發揮群眾的力量，鼓勵群眾積極為環境問題發聲，有助于提高企業的環保支出從而改善環境;另一方面，政府環保部門需要提高對群眾環境信訪特別是來信的重視，雖然群眾關于環境的來信通常是反映不那么嚴重的環境問題，但這些問題也可能隨著時間逐漸變得嚴重（在未報告的結果中，滯后一期的環境來信數與本期環境上訪數呈顯著正相關關系）。通過及時回應企業群眾來信方式的環境關切，能夠較早地發現一些重大環境隱患，從而防患于未然。

本文的研究結論亦從環境信訪的角度驗證了先前學者關于不同的信訪方式獲得行政救濟可能性不同的結論。研究結果表明，比起去信方式，上訪方式獲得回應的可能性更大。群眾與行政主體面對面的交流會使行政主體難以敷衍群眾，從而促使行政主體更加積極地解決群眾反映的問題。在新冠肺炎的沖擊下，許多地區逐漸將面對面的政務服務方式轉變為網絡或線上辦事的方式，這種轉變固然方便了群眾，提高了辦事效率，但同時也需要注意到政務服務質量可能受到的影響。

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