服務型鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理規范研究

高洪貴 張永杰

〔摘要〕實現鄉鎮政府自由裁量權行使的規范化和有序化，是服務型政府建設的內在要求。通過政策、法規、規章等外部約束機制，能夠起到規制行政自由裁量權的作用。但考慮到行政自由裁量權具有自主性、靈活性，因此還應該從行政倫理的層面，按照公正性、平等性、客觀性、服務性、尊重性原則，從營造倫理道德建設社會環境、強化倫理道德發展制度設計、完善政府倫理道德生成機制等方面對鄉鎮政府行政自由裁量權進行倫理規范。

〔關鍵詞〕鄉鎮政府；行政自由裁量權；倫理控制

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0026-05

〔基金項目〕黑龍江省哲學社會科學規劃“黨的十九屆四中全會”專題研究項目（19ZZH041）。

20世紀末興起的新公共管理理論開始強調管理者應該被賦予更多的自由裁量權，并對其結果負責。之后新公共服務理論在對傳統公共行政的分析和新公共管理理論批評的基礎上，指出政府應該服務于公民，并強調對于公共利益的追求。服務型政府概念正是在兩大理論基礎上，結合我國實際情況逐漸提出來的。

服務型政府是現代國家治理的一個重要標志，服務型政府建設是國家治理現代化的一項基本要求。改革開放以來，在以人民為中心的價值引領下，我國服務型政府建設步伐在改革創新中深入推進，政府治理體系不斷完善，政府治理效能不斷優化，人民群眾對黨和政府的滿意度不斷提升。黨的十九屆四中全會提出了建設人民滿意的服務型政府的要求，進一步明確了政府治理體系改革的方向。鄉鎮政府在基層治理中發揮著重要作用，其職能的發揮直接影響人民群眾的切身利益。因此，實現鄉鎮政府職能轉變對于我國服務型政府的建設起到根基性作用。

當前，服務型鄉鎮政府建設的關鍵，是要實現由傳統管理到公共服務的轉變。在此過程中，應該更加注重鄉鎮政府行政自由裁量權的規范化和有序化。行政自由裁量權是指行政機關在法律明示授權或消極默許的范圍內，基于行政目的，自由斟酌、自由選擇而作出一定的具體行政行為〔1〕?？梢?，行政自由裁量權最顯著的特點就是“約束性的自由”，并且將這種“自由”運用到行政行為中。目前，中央和地方出臺了一系列政策、法規、規章對鄉鎮政府的行政自由裁量權進行規制，對服務型鄉鎮政府的建設起到積極的推動作用。但由于治理對象復雜、基層治理能力不高等原因，一些地方的鄉鎮政府存在行政自由裁量權使用失范現象。針對這一問題，筆者認為，除了發揮法律法規等外部約束機制的作用，還需從內部行政倫理的角度對鄉鎮政府的行政自由裁量權進行規范。

一、鄉鎮政府行政自由裁量權的失范及倫理分析

在服務型政府建設過程中，鄉鎮政府行政自由裁量權的規范行使事關基層治理現代化步伐。正確認識這一問題并探究其產生根源，進而探索對于鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理規范路徑，不僅可以實現基層政府政策執行的有效性，而且對實現鄉村振興戰略具有重要意義。

（一）鄉鎮政府行政自由裁量權的失范

行政自由裁量權具有合法性、自主性、靈活性等特點，這體現了行政自由裁量權存在的法律限制與主體變通的內在矛盾，鄉鎮政府行政自由裁量權失范正蘊含在這一矛盾中。

1.鄉鎮社會發展復雜化，孕育偏倚裁量環境。鄉鎮社會發展復雜化主要表現為三個方面：一是城鎮化進程加快，鄉鎮人口異質化程度加深；二是鄉鎮產業發展多元，利益關系更加復雜；三是鄉鎮文化發展豐富，群眾對文化產品的需求與日俱增。隨著經濟社會的發展，人民生活水平不斷提高，農民的公共服務需求不斷增長?！?〕28可見，基層社會聯系明顯加強，社會運作更為立體和多維，對鄉鎮政府職能的發揮提出了更高的要求。由于鄉鎮政府行政自由裁量權滲透在基層社會的各個領域，加之監督上的不足，產生了鄉鎮政府行政自由裁量權偏倚行使的土壤。

2.基層權力運行不規范，存在“微腐敗”問題。在大力實施鄉村振興戰略的背景下，中央和地方都加大了對農村發展的支持力度，大量的財政資金和社會資金流向基層，為基層發展提供了可靠的資金來源。由于權力運行不規范，一些地方的鄉鎮公務員在行使行政自由裁量權的過程中，存在吃拿卡要、雁過拔毛、假公肥私、優親厚友、弄虛作假等“微腐敗”問題，這些發生在群眾身邊的案件，侵害了人民群眾的切身利益，損害了群眾對黨和政府的信任，產生了惡劣的社會影響。

3.行政主體素質不高，治理能力有待提升。改革開放以來，基層公務員群體的革命化、年輕化、知識化、專業化程度有了很大的提高，但與當前基層治理的現實需要相比，鄉鎮公務員的治理能力還有待提升。另外，社會發展帶來的群體流動導致知識型群體向大城市流動，我國鄉鎮政府公務員整體文化水平偏低。受鄉鎮公務員素質水平的制約，在服務型政府建設過程中，他們無法擺脫傳統的行政干預性管理的慣性，容易產生內部抵抗，一定程度上影響到政府職能的轉變。

（二）行政自由裁量權失范問題的倫理分析

一些鄉鎮政府行政自由裁量權的失范，是內外部多種因素共同作用的結果，可以從整體社會道德環境、相關體制制度設計、裁量權行使主體道德素養等四個方面進行倫理分析。

1.社會道德環境的導向功能發揮不夠?！拔镔|生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！薄?〕2改革開放以來，隨著我國社會經濟的發展，計劃經濟向市場經濟的轉變打破了原來經濟、社會、文化一體化的局面，人們的思想觀念也隨之發生了改變，鄉鎮公務員群體的思想意識也日益多元。在這種情況下，社會道德環境對鄉鎮公務員群體的導向功能發揮的還不夠。如果鄉鎮公務員群體不能主動強化自身的道德建設，就不能滿足當前服務型政府建設的需求。

2.制度設計上對“自利人”認識不夠。隨著我國立法理念的成熟和立法實踐的推進，公序良俗、優秀傳統文化對法律的制定具有重要的指導作用，一些道德理念也上升到法律層次。但不可忽視的是我國尚未制定專門的行政倫理法律。“法律的僵硬性無法靈活適應現實中的事件，這在某些情況下可能會讓法律變得有害，甚至將國家推入危難當中?！薄?〕169“經濟人”假設認為，一個人無論處于什么地位，人的本性都是一樣的，都以追求個人利益和使個人的滿足程度最大化為最基本的動機〔5〕161。行政倫理法律制度的缺位，體現出制度設計對“自利人”的認識還不夠，也就是說沒有充分認識到政府是由具有不同利益的個體組成的。

3.鄉鎮公務員道德自主性不足。道德自主性是指公務員將社會規約、法律與思想意識相融合，進而對自己道德行為做出自主性的選擇與評價。道德自主性具有偏向于謀獲個人私利和維護公共利益兩個傾向。一些鄉鎮公務員隨著社會發展和工作需求進行自主性的道德修養方面還有欠缺，這成為鄉鎮政府行政自由裁量權失控的主觀倫理原因。

4.外部監督作用發揮不足。當前，隨著我國經濟社會的快速發展，基層群眾的物質生活水平不斷提高，民主意識、權利意識也日益增強，對民主、法治、公平、正義等有了更高的要求?；鶎尤罕娨呀浤軌蛲ㄟ^法律、信訪等渠道，維護自身合法權益。但同時，在基層治理過程中，由于監督意識、監督渠道等原因，群眾監督、輿論監督等外部監督對鄉鎮政府自由裁量權的監督作用發揮的還不夠。

二、對鄉鎮政府自由裁量權進行倫理規范的原則

對我國鄉鎮政府行政自由裁量權的外部規制，如法律制度的健全和體制機制的改革壓縮了鄉鎮公務員自由裁量權的空間，在一定程度上降低了行政自由裁量權失范帶來的消極影響。但是，當前一些地方依然存在因為道德失范而引發的行政自由裁量權失范問題。

鄉鎮政府行政自由裁量權能否規范使用與行政倫理狀況密切相關。行政倫理可以理解為國家行政機關及其公職人員，在一定價值體系基礎之上，在履行公職的過程中所要遵循的道德規范的總稱，其目標在于維護社會公共利益、保障人民合法權益。行政倫理不僅包含行政倫理的道德規范，同時也包含行政倫理的價值觀念。其中行政倫理道德規范是具有基礎性的，是通過一定的行為準則對相關公職人員的行政行為進行道德層面的限制；行政倫理的價值觀念具有導向性、根本性，是行政倫理的靈魂所在，它旨在強調對于公職人員價值觀念的塑造，對行政行為的限制更加主動，是法律等其他規范所不能比擬的。因此，規范鄉鎮政府的行政自由裁量權應該準確把握行政倫理的特殊內涵。鄉鎮政府行政自由裁量權不僅具有行政自由裁量權的一般特性，它在鄉鎮政府的運行層面又也具有一定的特殊性。在設計鄉鎮政府行政自由裁量權倫理控制原則時，可以從下幾個方面來考量。

（一）公正性原則

鄉鎮政府作為最基層的政府，與群眾的距離最近，其行政行為直接影響到群眾的切身利益，因此，對其行政自由裁量權的控制首先應該遵循公正性的原則。習近平總書記指出，要把促進公平正義作為核心價值追求〔6〕147。正義是道德的基本原則之一，鄉鎮政府行政自由裁量權具有靈活性的特點，這一權力的行使受多種內外部因素的影響，對其倫理控制應該遵循公正性的原則。

（二）平等性原則

把握平等性原則的目的在于使鄉鎮政府做到權為民所用。鄉鎮公務員在行使職權時，要做到一視同仁，不應因私情出現偏倚行使權力的現象。鄉鎮政府行政自由裁量的倫理控制平等性原則的有效遵守、需要對工作指標進行標準化設置，針對不同的人與事采取不同的處理方式。

（三）客觀性原則

如果說公正性原則和平等性原則都是相對于基層群眾而言，客觀性原則就是要求鄉鎮政府的公務員行使其行政自由裁量權應該依據客觀事實和相應的法律規定，不能僅憑個人主觀判斷做出決定。堅持客觀性原則是政府履行公共服務職能的基本前提和有力保證，對于維護社會穩定、進步、和諧和保障人民群眾的合法權益起著十分重要的作用。

（四）服務性原則

服務性原則指的是鄉鎮公務員從服務廣大基層群眾的根本利益出發，努力保證人民利益的實現，真正做到利為民所謀。由于基層群眾知識水平與認知能力有限，鄉鎮公務員應設身處地從基層群眾的實際出發，深入群眾，問計于民，工作中處處體現人文情懷，把滿足群眾的實際需求作為工作目標。尤其是要加強對于弱勢群體的扶持和服務，并將之作為考核鄉鎮政府的關鍵指標。

（五）尊重性原則

尊重性原則是評判行政自由裁量權行使結果合理與否的重要標準。尊重性原則體現在對村規民約的遵守和尊重，能夠減輕行政自由裁量權的實施阻力，并節省行政成本。村規民約和習俗對農民群眾的思想具有根深蒂固的影響，在尊重性原則下行使自由裁量權，可以簡化鄉鎮政府對于鄉村事務的處理程序，形塑政府的良好形象。

三、鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理控制路徑

規范鄉鎮政府行政自由裁量權是實現鄉鎮政府職能轉變的重要舉措，通過對鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理分析，按照公正性、平等性、客觀性、服務性、尊重性原則，可以從營造倫理道德建設社會環境、強化倫理道德發展制度設計、完善政府倫理道德生成機制等方面進行路徑選擇。

（一）營造倫理道德建設的社會環境

社會倫理道德環境的建設，是對鄉鎮政府行政自由裁量權進行倫理控制的外部舉措。

1.大力弘揚社會主義核心價值觀。通過實施公民道德建設工程，推動基層新時代文明實踐中心的建設等措施，大力弘揚社會主義核心價值觀。同時，深入挖掘中華優秀傳統文化蘊涵的道德性規范，不斷推進中華傳統文化傳承與發展，從而進一步加深基層群眾對社會主義核心價值觀的認識，營造良好道德環境。

2.建立“不忘初心、牢記使命”長效機制。習近平總書記指出，“‘不忘初心、牢記使命’主題教育一個重要的目的就是錘煉黨員、干部特別是黨員領導干部忠誠干凈擔當的政治品格”〔7〕99。通過不忘初心、牢記使命制度的規范化、常態化、長效化，可以使得鄉鎮公務員進一步樹牢全心全意為人民服務的意識，將忠誠干凈擔當的政治品格體現到基層政府決策、執行和監督等權力運行的全過程，潛移默化地形成對規則的遵守，從而更加規范地行使自由裁量權。

3.暢通監督渠道，完善監督機制。監督是治理的重要方面，是權力正確運行的重要保證。在進一步完善人大監督、民主監督、行政監督、司法監督的同時，還應該更加注重發揮自我監督、群眾監督的作用，從而規范和暢通人民行使監督權的渠道，保障個人權益不受損害。例如湖北省竹溪縣通過強化鄉鎮紀委與村務監督配合機制，不斷提升群眾的滿意度，這在很大程度上會避免鄉鎮政府部分官員濫用職權現象的發生。

4.加強輿論監督。一定的社會關注度，不僅對鄉鎮政府行政自由裁量權的行使能夠起到監督作用，更有利于對鄉鎮政府公務員的道德引領。因此，要加強主流輿論媒體等渠道的社會監督，提高對鄉鎮政府行政自由裁量權的關注度，并及時曝光職權濫用的行政行為?；鶎由鐣M織、企業等也應該發揮監督作用，及時向上級有關部門反映權力失范行為。

（二）強化倫理道德領域的制度設計

1.建立職業道德法律制度。公務員職業道德法制建設，能夠有效約束公務員群體的行政行為，起到正面激勵和反面監督的作用。所謂的行政倫理立法，就是指通過國家立法機關的認可或制定把倫理行為規范上升成為國家意志、法律規章〔8〕?，F代社會的進步促使相關法律的制定和完善應該更多的融入倫理的要素，許多國家都制定了專門的公務員行政倫理法律，在實踐中也起到了很好的成效。在建設服務型政府的背景下，我國應該進一步將行政倫理融入到《公務員法》等法律法規當中，并適時出臺專門的公務員行政倫理法律，對公務員群體的政治品德、職業道德、家庭美德、社會公德與個人品德等進行法律化規定，從而對鄉鎮公務員的行政行為進行規范和引導。

2.建立健全行政信用制度。行政信用制度化是解決行政失信問題的必要措施〔9〕。通過外部性約束，能夠實現行政行為的規范化，有效消解行政不作為、亂作為和行政腐敗等行政失信問題。因此，可以從行政自由裁量的手段、程序、目的、時間等要素對權力實施細則作出具體規定，依據不同事務的處理和不同的職能行使對行政自由裁量權進行分類管理，進一步健全行政信用制度。例如，浙江省麗水市黃村鄉政府出臺的《黃村鄉行政執法自由裁量權基準制度》，明確規定了黃村鄉關于行政自由裁量權的實施范圍、工作目標、適用規則以及罰款基準，通過完善行政信用制度達到規范行政自由裁量權的目標。

3.完善考核評價機制。對于鄉鎮政府行政自由裁量權的評價機制建設也是倫理控制的重要路徑。評價機制的設立應該遵循兩個原則，一是以廣大基層群眾的評判為基準，二是將道德評價納入整體績效考核指標。這一評價機制的建設擴充了鄉鎮公務員考核的指標內容，能夠有力保障行政主體自身服務性職能的履行和發揮。

（三）完善政府倫理道德生成機制

良好的國家治理，制度是決定性的，但治理者的素質也至關重要〔10〕5。對于我國鄉鎮政府公務員道德素養的培育和提升應該從以下三個方面著手。

1.強化鄉鎮公務員的倫理道德教育。在內容上，應更加突出中華優秀傳統文化、社會主義核心價值觀、黨史新中國史改革開放史等。在方式上，應該區別于傳統的灌輸性的教育，可以通過開展黨性教育、榜樣教育等形式，結合鄉鎮公務員自身的現實利益需求，使他們潛移默化地接受道德熏陶。這是提升鄉鎮公務員主體道德性的基本途徑。

2.促進鄉鎮公務員的自我道德教育。鄉鎮公務員實現自我倫理道德教育的前提取決于本身的道德價值定位。鄉鎮公務員應該明確其代表農民群眾的利益，認識到自身的行政自由裁量權并非私權，要有充分的道德自覺，維護行政自由裁量權的公共性。鄉鎮公務員應自覺加強道德修養，實現對行政自由裁量權規范行使由外在強制到內在自覺的轉化。同時，通過學習相應的道德文化知識，從我國古代的倫理政治文化中汲取養分，經常性地反思自己的言行，進一步強化道德約束，以做到獨善其身。

3.加強鄉鎮公務員的道德實踐。道德的實踐是檢驗鄉鎮政府行政自由裁量權行使成效的重要向度，是實現服務型鄉鎮政府建設的關鍵。鄉鎮公務員的道德實踐在具體實踐目標確立的基礎上，應建立相應的道德實踐激勵機制和監督機制，為實踐的順利展開提供保障，防止出現敗德裁量行為。鄉鎮公務員在道德的實踐過程中需要認真聽取群眾的想法，及時回應有關訴求。鄉鎮政府公務員道德的實踐在提高行政自由裁量權行使效率的同時，也可以塑造傳播服務型鄉鎮政府的良好形象。

在構建人民滿意的服務型鄉鎮政府的過程中，強調政府職能由管制型向服務型過渡，對鄉鎮政府行政自由裁量權的規范是轉變職能的重要內容。通過對鄉鎮政府行政自由裁量權的倫理控制將有利于彌補外部控制措施存在的不足，促使鄉鎮權力運行更為規范，從而推進人民滿意的服務型鄉鎮政府的建設。

〔參考文獻〕

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責任編輯燕斌斌