扶貧小額信貸可持續發展研究

李曉敏

〔摘要〕扶貧小額信貸是金融精準扶貧的重要政策，自2014年底推動實施以來對支持貧困群眾發展生產發揮了重要作用。但由于該項政策涉及地方政府、金融機構以及貧困戶等多重管理對象和多向激勵約束模式，扶貧小額信貸面臨著邊際效益遞減、收益可持續能力減弱等問題。為此，應通過降低參與方成本系數、加大扶貧小額信貸投放力度、完善扶貧小額信貸風險處置化解機制、延長扶貧小額信貸扶持年限等途徑，推動扶貧小額信貸可持續發展，助推貧困群眾脫貧，鞏固提升脫貧攻堅成果，從而更好地實現脫貧攻堅與鄉村振興戰略的有效銜接。

〔關鍵詞〕扶貧；小額信貸；金融支持；可持續；貧困戶

〔中圖分類號〕F323〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0048-03

扶貧小額信貸是專門為建檔立卡貧困戶獲得發展資金而量身定制的扶貧貸款產品。這項金融扶貧政策自2014年底實施以來，金融機構累計發放貸款5622億元，還貸3074億元，貧困戶獲貸率由2014年的2%提高到2018年底的46%，1420萬貧困戶享受了這項政策〔1〕，有效解決了貧困戶發展生產缺少啟動資金的問題，增強了貧困戶內生動力，有利于構建完善的農村金融服務體系，優化了農村金融供給側結構，是金融助推脫貧攻堅的有力抓手。同時也要看到，扶貧小額信貸作為一項農村金融供給政策，政策的推進實施涉及多重管理和多向激勵約束，面臨著邊際效益遞減、收益可持續能力減弱等問題，影響金融扶貧的效果，使得依靠金融政策支持的扶貧產業和扶貧項目面臨著較大的不確定性，貧困戶返貧風險加大。因此，應該確保扶貧小額信貸政策切實發揮作用，以期實現金融扶貧的社會效應和經濟效應。

一、扶貧小額信貸的邊際效益分析

從經濟學的角度來看，“邊際”是指增量或增值，一個區域的經濟社會發展是一個社會各要素不斷動態優化的邊際調整過程。邊際效益分析作為經濟決策中常用的分析方法，主要通過分析可變費用的增值來確定最優的生產水平。扶貧小額信貸作為一項兼具我國國情和縣域經濟特色的金融助推脫貧政策，分析并找到提升其邊際效益的關鍵點，有助于充分發揮其對于脫貧攻堅的支撐作用。

（一）扶貧小額信貸面對不同研究對象具有不同邊際效益

大量的實證案例研究表明，扶貧小額信貸這項精準扶貧的金融政策比公共財政支出資金幫扶這種舊有的“大水漫灌”式扶貧模式更能夠有效提高人均可支配收入。一方面，扶貧小額信貸政策對農村的影響比城鎮要大一些，提高戶均貸款量比提高扶貧小額信貸貸款總量對扶貧效果更顯著。另一方面，有學者通過回歸分析研究證實，扶貧小額信貸促進了貧困戶增收，尤其是女性及有資金需求的貧困戶增收效果更為明顯。小額信貸服務可以加強女性對資源的控制能力，并且借助參與式扶貧項目，可以自下而上增加女性的能動性，從而有利于女性反貧困。借助Pearson相關系數研究微型金融扶貧效應發現，當女性借款人占比低于95%時，微型金融機構的可持續發展目標與扶貧效應存在沖突；當女性借款人占比高于95%時，微型金融機構的可持續發展目標與扶貧效應相一致。這說明，微型金融機構致力于擴大女性群體的覆蓋面，這樣有利于扶貧小額信貸實現經營績效與社會績效的協同發展〔2〕。這表明，扶貧小額信貸在不同區域、不同性別以及投貸總量等方面的邊際效益存在較大區別。

（二）完善投貸管理，提升扶貧小額信貸邊際效益

推進扶貧小額信貸過程中，存在投貸管理不嚴產生的風險因素。其主要表現為：無風險收益較低導致商業銀行參與積極性不高，項目風險較大抑制了貧困農戶內生動力，信息不對稱和參與方不努力導致項目風險失控，貸款投放把關不嚴導致扶貧小額信貸投放不合理等。這些風險因素都影響著扶貧小額信貸的邊際效益，需要各金融機構通過嚴格貸前審查，建立扶貧小額信貸實時追蹤體系，完善橫向和縱向對接溝通機制等方式，進一步完善投貸管理機制，探索適應當地發展實際的扶貧小額信貸模式，確定適合當地的金融扶貧產業，從而有效提升扶貧小額信貸的邊際效益。

二、扶貧小額信貸的實踐困境分析

（一）金融機構參與的積極性不高，影響金融扶貧覆蓋率

一方面，扶貧小額信貸的實施主體即金融機構首先是商業機構，追逐利潤是本質使然。但受貧困戶抵押物缺乏、抵御風險能力差及資金需求小、急、頻等因素影響，扶貧小額信貸的評級授信成本、管理成本、監督成本遠遠高于一般的貸款，使得金融機構在成本控制上壓力較大。另一方面，扶貧貼息貸款風險相對較高，風險補償手段少。扶貧對象屬于弱勢群體，其家庭經濟來源不穩定，收入金額相對偏低，且難以提供合適的擔保條件，扶貧不良貸款一旦形成，短期內無法消化，在一定程度上影響到金融機構參與扶貧小額信貸的積極性。這些都導致在扶貧攻堅任務日漸吃緊的階段，扶貧小額信貸余額和覆蓋率明顯不足，對深度貧困地區產業支撐乏力。

（二）產業扶貧利益聯結機制不完善，影響扶貧小額信貸幫扶帶動作用的發揮

貧困地區農業生產主要以小農經濟為主，規模化生產少，產業化程度較低，加之政府及相關部門對產業的規劃引導不到位，產業鏈不完整。貧困戶缺乏優質特色產業的引領帶動，找不到合適的經營項目，只能把貸到的資金入股企業、合作社。但個別地方扶貧產業利益聯結機制未真正建立，貧困戶并未直接參與入股企業的生產經營，多數貧困戶對貸款入股的產業扶貧項目并不關心，只關心分紅資金能否及時到賬。因此，產業扶貧項目對貧困戶的工作和生活并未產生太大的推動作用，未給貧困戶提供一個長期有效的可持續性的脫貧途徑，扶貧小額信貸激發貧困戶自我發展內生動力的作用也未真正發揮。

（三）扶貧小額信貸協同管理機制不完善，影響資金使用的精準性

扶貧小額信貸區別于普通商業貸款，具有較強的政策性，貧困戶申貸資格審核、產業選擇和指導、信貸資金使用監管、資金收益回籠監管等都需要金融機構和扶貧相關部門密切配合、協同管理。一方面，金融機構和開展扶貧工作的相關部門尚未形成規范有效的協同管理機制，扶貧小額信貸更多的是依賴金融機構管理，而金融機構往往人員不足，管理不到位，未能對資金使用和發展生產情況進行有效跟蹤監督。另一方面，部分扶貧小額信貸資金存在著未用于發展產業、產業選擇不合適、產業規模不匹配、資金回籠后挪作他用后未及時還款等現象。

三、推動扶貧小額信貸可持續發展的對策建議

扶貧小額信貸項目要實現可持續發展，更好地發揮服務城鄉貧困人群的作用，從長遠角度看應該順應小額信貸行業的市場規律，突出市場機制的決定性作用，實現由福利主義向制度主義的轉變。

（一）降低參與方成本系數，解決扶貧小額信貸邊際效益遞減問題

一是通過顯性激勵模式，激勵金融機構參與扶貧小額信貸的外生動力。顯性激勵下，參與小額信貸的金融機構和獲得小額信貸支持的貧困戶的邊際效益要高于不參與小額信貸項目的邊際效益。對政府而言，要在激勵機制層面推動金融機構從風險約束下的利益最大化轉向利益約束下的風險最小化。對于貧困戶而言，要努力提升自身信用，提高融資獲貸率。二是健全扶貧小額信貸協同管理機制，提高資金管理的精準性。將貸款發放和管理、貸款使用成效、貸款收回率、不良貸款率等指標納入金融機構及各級政府、幫扶責任人、駐村干部、駐村第一書記及村級扶貧小額信貸工作小組年度評優或績效考評內容，充分調動金融機構及幫扶責任人、村級扶貧小額信貸工作小組以及其他扶貧工作力量的積極性，讓扶貧小額信貸“放得出，收得回，管得好，有效益”。

（二）加大扶貧小額貸款投放力度，增強扶貧產業“造血”功能

產業扶貧是脫貧攻堅的重要抓手，以扶貧小額信貸為主的金融扶貧手段為扶貧產業的發展提供了現實基礎和前提條件。因此，在培育發展優勢特色扶貧產業的同時，要持續加大對扶貧小額信貸的投放力度，助力扶貧產業發展，增強扶貧產業“造血”功能。一是要加大對地方特色產業的培育和引導，形成產融發展新格局。各級政府要從長效脫貧出發，科學制定當地的產業發展規劃，根據當地實際和地區優勢，精心培育市場潛力大、效益增收快的特色主導產業，形成產業品牌，培育產業龍頭，組織發展專業合作社等農村新型經營主體，并推動形成產業+貧困戶+龍頭或合作社+金融的產融協同發展新格局。二是要在產業發展基礎上大力推動扶貧小額信貸工作。金融機構要與扶貧相關部門加強協作，密切配合，確保扶貧小額信貸應貸盡貸，擴大扶貧小額信貸的覆蓋面和受益貧困人口數量，并引導貧困戶圍繞扶貧主導產業利用信貸資金發展生產經營，提高產業發展效益，提高貧困戶的增收能力。

（三）完善風險處置化解機制，有效化解扶貧小額信貸風險

一是要通過做好防控預案和宣傳引導教育建立健全預警機制。針對小額信貸貧困戶金融知識普遍缺乏的現實問題，金融機構和有關職能部門要做好防控處置預案，做好風險控制的“最開始一公里”。同時，結合農村金融改革信用體系“四級聯創”建設，加強金融誠信宣傳教育，讓獲貸戶切切實實了解貸款申請和償還程序、借款合同雙方權利和義務，從源頭化解小額信貸風險。二是政府有關職能部門、鄉村兩級以及金融機構要加強合作力度，建立聯動機制。金融機構風險控制部門和鄉村幫扶工作隊可結合轄區產業發展規劃、市場需求、借款人家庭實際，加強橫向統籌聯動，根據貧困戶實際生產需求，嚴格審定貧困戶貸款需求以及貸款用途，堅決遏制“假投”“錯投”現象的發生，防范貸款資金流失現象的發生。三是把激勵機制和懲罰機制作為扶貧小額信貸的兜底性機制。對按期償還貸款本息的誠信貧困戶，金融機構和有關職能部門按激勵措施及時給予財政貼息，并按照承貸銀行和銀保監部門有關規定逐級提高信用評定等級和授信額度；對到期貸款出現逾期不還的獲貸戶，各承貸銀行按照銀保監部門和自身風險控制的要求進行嚴肅處理。

（四）延長扶貧小額信貸扶持年限，助力全面脫貧與鄉村振興有效銜接

脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，將在減貧工作中起到重要作用的扶貧小額信貸政策統籌納入鄉村振興戰略，適當延長扶持年限，既是為了鞏固穩定脫貧成果，也是為了更好地滿足鄉村振興多樣化金融需求。國家有關部門應統籌研究制定政策，在扶貧小額信貸“免抵押、免擔保、按基準利率全額貼息”的基礎上，結合鄉村振興戰略，從支持普惠金融的角度出發，給予貧困戶在扶持期后一定期限內按一定比例進行貼息的政策支持，延長貧困戶享受優惠金融政策期限。同時，鼓勵并引導貧困戶將資金投入到一些回報周期較長，經濟效益、社會效益、生態效益更好的產業上，增強貧困戶實現穩定脫貧的信心和發展后勁。

〔參考文獻〕

〔1〕劉永富.全面提升扶貧小額信貸發展質量和水平〔J〕.中國扶貧，2019（11）：4-7.

〔2〕何雅菲.金融賦權視角下女性反貧困問題研究〔D〕.北京：中國人民大學，2014.

責任編輯董軍