“雙區驅動”背景下的深圳高等教育發展策略

摘 要：粵港澳大灣區和中國特色社會主義先行示范區建設，迫切要求深圳高等教育更加充分發揮核心引擎作用。深圳高等教育發展戰略歷經從建設南方重要的高等教育中心到成為先行示范高等教育高地、從構建具有深圳特色的高等教育體系到建立開放式國際化創新型高等教育體系的演進。具有深圳速度的深圳高等教育，在高等教育規模、類型以及高水平大學建設等方面均取得一定成效，但與蘇州、青島、廈門等市高等教育發展仍有一定差距。為了更好適應“雙區建設”需要，可分三大方面共同推進以實現深圳高等教育加速發展：一是立足灣區，構建富有深圳特色、灣區情懷、國家使命擔當的高等教育體系;二是改革創新，構筑深圳高等教育發展的制度保障機制;三是公、民、合作辦學并舉，打造富有活力的高等教育發展生態。

關鍵詞：雙區驅動;深圳;高等教育發展;策略

深圳作為我國改革開放特區，高等教育一直是其發展短板。近年來深圳高等教育實現了跨越式發展，彰顯出“深圳速度”。伴隨粵港澳大灣區建設帷幕的拉開和“建設中國特色社會主義先行示范區”這一新的時代使命，深圳迫切需要高等教育發揮其核心引擎作用。目前，“雙區建設”已進入全面鋪開、縱深推進的關鍵時期，深圳高等教育只有變得更加有規模、更加有質量、更加有水平，才能適應深圳“雙區建設”的戰略需要。

一、深圳高等教育發展戰略目標的演進

1983年，深圳第一所大學——深圳大學獲教育部批準設立，相隔10年深圳職業技術學院創建，又相隔近10年深圳信息職業技術學院創建。自深圳大學建校至2010年的20余年里，深圳高等教育發展整體上表現比較平淡。在2010年后，深圳市緊緊把握國家高等教育體制機制改革的重大機遇，圍繞深圳市現代化國際化創新型城市建設需求，在2010年后相繼出臺了一系列有關推動深圳高等教育跨越式發展的政策文件，主要包括《深圳市中長期教育改革和發展規劃綱要（2011～2020年）》、《關于加快特色學院建設發展的意見》（深府〔2013〕25號）、《關于加快高等教育發展的若干意見》（深發〔2016〕15號）、《深圳市教育發展“十三五”規劃》（深教〔2017〕168號）、《深圳市職業教育改革發展“十三五”規劃》（深教〔2017〕286號）、《深圳市人民政府關于加快建設現代職業教育體系的意見》（深府〔2017〕49號）等。此外，備受關注的《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》對深圳高等教育也有所規定。上述文件不僅對相當長一段時期的深圳高等教育發展進行總體安排部署，而且也明確了深圳高等教育發展戰略與構想、藍圖與目標。

（一）從建設南方重要的高等教育中心到成為先行示范高等教育高地

2010年時期的深圳高等教育正躊躇滿志，彼時剛剛獲得教育部批準籌設的南方科技大學使深圳高等教育如沐春風?！渡钲谥虚L期教育改革和發展規劃綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）雖然對深圳高等教育發展定位與目標沒有明確規定，但其提出“到2020年，建設成為引進國際優質教育資源的先鋒城市和輻射東南亞的教育基地”的目標，為之后深圳高等教育戰略目標定位的提出埋下了伏筆。

2015年，是深圳高等教育發展歷程中非常重要的一年。一是深圳高水平大學建設取得突破性進展。深圳大學被列為廣東省高水平大學重點學科建設高校，南方科技大學被納入首批廣東高水平理工科大學建設高校。二是中外合作辦學取得新進展。繼香港中文大學（深圳）獲教育部批準設立后，深圳北理莫斯科大學獲教育部批準籌備設立。三是國內知名大學來深圳辦學取得重大進展。深圳將新增中山大學和哈爾濱工業大學2所國內知名大學在深校區。此外，深圳技術大學籌備辦公室成立，深圳墨爾本生命健康工程學院、華南理工大學—羅格斯大學創新學院（深圳）等特色學院合作辦學備忘錄（協議）等順利簽署，并擬定有關選址方案;湖南大學羅切斯特設計學院（深圳）于秋季開學。此時已步上快車道的深圳高等教育有了向更高水平發展的底氣。

2016年，深圳市《關于加快高等教育發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）應勢而出，為未來10年，即2035年左右的深圳高等教育發展進行前瞻布局，首次明確提出要把深圳建設成為南方重要的高等教育中心，從現在深圳高等教育發展態勢來看，已越來越接近于這一目標。伴隨著《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《灣區綱要》）的頒布與實施，國家要把粵港澳大灣區打造成為教育國際示范區，作為粵港澳大灣區中心城市之一的深圳自然要有更大作為。2019年8月《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《示范區意見》）發布后，賦予深圳成為國家高等教育綜合改革先行示范區的寄望與重托。從“特區”到“中國特色社會主義先行示范區”，深圳高等教育的角色和作用也將隨之發生重大轉變，先行示范高等教育高地是深圳高等教育發展的新定位、新目標、新路向。

從建設南方重要的高等教育中心到成為先行示范高等教育高地，深圳高等教育的使命與重任越來越凸顯出其在國家高等教育中的重要地位。南方重要的高等教育中心目標之初步達成，為打造先行示范高等教育高地奠定了重要發展基礎，并提供了很多寶貴的實踐發展經驗。

（二）從構建具有深圳特色的高等教育體系到建立開放式國際化創新型高等教育體系

深圳作為一座年輕的城市，其高等教育發展的歷史同樣年輕，高等教育跨越式發展的過程也是其高等教育體系逐漸形成的過程。

《綱要》明確提出要構建具有深圳特色的高等教育體系，到“2015年，基本形成有利于創新人才成長，教育規模、結構、質量、效益協調發展的高等教育體系”。2015年，深圳擁有普通高等學校12所①（含國內高校在深校區或研究生院），比2010年增加了4所;普通高等學校在校生9.01萬人②，比2010年增加約2.28萬人;還擁有諸如深圳市華大基因學院、深圳先進技術學院等特色學院，富有深圳特色的高等教育體系已初步形成。但此時的深圳高等教育還不能完全滿足深圳經濟社會發展對高層次人才的需求，整體辦學水平和質量還有待提升，高等學校類型也有待進一步豐富，因此《意見》在此基礎上提出“經過10年左右努力（筆者注：大約到2025年左右）”，要建立起“國際化開放式創新型高等教育體系”，《深圳市教育“十三五”規劃》則將這一目標達成時間提前了五年，并在表述上微調為形成有深圳特色的“開放式國際化創新型高等教育體系”?！伴_放式”“國際化”“創新型”是對“深圳特色”內涵的進一步詮釋，使其發展戰略目標更加清晰、更加高遠。經過“十三五”期間的建設，深圳在高等學校類型上涵蓋了研究型、應用型和技術技能型等不同類型的高校，在人才培養層次上已建立從?？频讲┦可囵B的多層次、多形式的人才培養體系，初步形成公辦與民辦兼顧、全日制與非全日制并舉、自辦與引進相結合，頗具地域特色的高等教育體系，在打造具有開放式、國際化、創新型高等教育體系建設上取得了一定成效。開放式，體現了深圳高等教育體系的包容性;國際化，彰顯了深圳高等教育體系的競爭力;創新型，構筑了深圳高等教育體系的動力源。

二、深圳高等教育發展現狀

對深圳高等教育發展現狀，本研究主要從規模、結構、高水平大學建設三個方面進行分析，并與青島、蘇州、廈門三市③進行比較。

（一）高等教育規模

從普通高等學校數量看，2019年共有13所④，其中包括5所國內大學在深校區或研究生院。相比2010年，深圳市增加了5所普通高等學校，分別是2所中外合作辦學高校、1所深圳市屬高校和2個國內高校在深校區。若與青島、蘇州、廈門三市相比，分別還有11所、13所和3所的差距;若按8所（不含5所國內大學在深校區或研究生院）計，則只是青島的1/3、蘇州的4/13、廈門的1/2。雖然深圳目前正在積極推進海洋大學、創新創意設計學院、深圳理工大學等高校的籌建、組建及將深圳職業技術師范大學設立納入廣東省高校建設“十四五”規劃，但在短期內仍難以縮小與青島、蘇州、廈門三市的差距。

從普通高等學校在校生數看，2019年為11.32萬人⑤，相比2010年增長了68.2%。與青島、蘇州、廈門相比，分別低228%、120%和53.98%。深圳普通高等學校在校生規模比青島、蘇州、廈門三市低的原因主要仍在于普通高等學校數量規模小，而且上述3市統計數據并不包含其他駐地的高校校區和科研院所在校生數據，這一點有別于深圳。如果拋除國內高校在深校區和其他在深科研院所在校生數據的話，深圳普通高等學校在校生數僅為10.48萬⑥。

（二）高等學校類型

從深圳8所普通高等學校（不含國內高校在深校區或研究生院）來看，按辦學性質劃分，公辦高校5所、民辦高校1所、中外合作辦學高校2所;按辦學定位劃分，研究型大學4所、應用型本科高校1所、職業技術技能型院校3所;按科類劃分，整體上以綜合類和理工類兩類高校為主，未來深圳將新增藝術類、師范類等高校以改變當前以綜合類和理工類為主的格局。

與青島、蘇州、廈門三市相比來看，在本專科高校占比上，深圳為62.5%和37.5%，青島為61.9%和38.1%，蘇州為34.6%和65.4%，廈門為43.75%和56.25%，可見深圳本?？聘咝１壤c青島非常接近，但與蘇州和廈門則顯示出明顯不同;在辦學性質上，深圳民辦高校占比最低，僅為12.5%，青島和蘇州分別為38.1%和30.8%，廈門則高達62.5%，此外，深圳擁有2所中外合作辦學（含內地與港澳臺地區合作辦學）高校2所，只比蘇州少1所，青島和廈門目前沒有中外合作辦學高校;在科類結構上，深圳目前主要聚焦于綜合類和理工類院校，科類結構還比較單一，而青島等三市除了綜合類高校和理工類高校外還布局有其他類型高校，如青島有農業類、藝術類院校及酒店管理、遠洋船員、海洋類等特色高職院校，蘇州有幼兒師范、衛生、美術、農業等特色高職院校，廈門有醫學類、藝術類院校及以軟件、安防科技等特色高職院校。

（三）高水平大學建設情況

關于高水平大學建設情況，考察維度主要有兩個：一是列入國家一流建設高校和一流建設學科情況，二是列入省級高水平大學建設計劃情況。從列入國家“雙一流”建設情況來看，青島和廈門各有1所國家一流建設高校，青島、蘇州、廈門分別有4個、1個和5個國家一流建設學科，深圳均為零。

從列入省級高水平大學建設計劃情況來看，廣東自2015年起開始實施高水平大學建設計劃，分為高水平大學重點建設高校和高水平大學重點建設學科兩類，目前深圳列入廣東高水平大學重點建設高校2所、重點學科建設高校2所，共有重點建設學科20個。為落實國家“雙一流”建設戰略部署，山東于2016年起實施一流學科建設，江蘇于2016年起實施高水平大學建設;福建高水平大學建設始于2014年，并于2016年起與國家“雙一流”建設有效銜接。青島、蘇州和廈門被納入國家“雙一流”建設高校的大學均被列入省級高水平大學建設范疇，在省級一流（優勢）學科建設項目上，分別有19個、18個和19個⑦。

從上述兩個維度高水平大學建設情況的比較來看，深圳在高水平大學建設上的主要差距仍然是缺少能夠躋身國家“雙一流”的大學，也是國家15個副省級城市中唯一沒有“雙一流”高校布局的城市。

三、深圳高等教育發展需要思考的幾個問題

深圳高等教育在跨越式發展中，既有諸多積極因素的促成，也有很多消極因素的制約，同時也在發展過程中產生了一些新的問題有待破解。在“雙區驅動”這一時代背景下，深圳高等教育發展仍需要一定的加速度，為此需要對如下幾個問題予以更加妥當的制度安排。

（一）深圳高等教育發展中政府力量和社會力量的協同問題

政府是推動高等教育發展的主體力量，但并不是唯一的推動者和參與者。在深圳高等教育發展過程中，政府發揮了重要的主導作用，但是社會力量尚未被充分調動，民辦高等教育還沒有得到充分發展。廣東新安職業技術學院是深圳唯一一所民辦高校，深圳雖然提出要將其打造成為立足深圳、輻射廣東、特色鮮明的高水平民辦高等職業院校，但是在深圳2所市屬公辦高職院校的強大光環下，其特色并未得到充分彰顯。

深圳擁有非常豐富的社會力量資源，積極調動社會力量參與和投身于深圳高等教育發展中，使政府力量和社會力量形成強大合力，將更加有助于營造深圳市良好的高等教育發展生態。

（二）深圳高等教育發展中本土高校與引進高校同步發展問題

深圳高等教育快速發展的一個主要方式是大量引進國內外知名高校來深異地辦學，且以廣東省外大學為主，這些“兩頭在外”的高校，是大學與深圳市政府在“各自利益訴求的驅動下跨越行政區劃限制的‘共謀行為”[1]，也是地方政府推動高等教育跨越式發展的一種制度創新。但是，若要實現本土高校與引進高校同步發展對于深圳而言并非易事。引進國內外知名大學來深辦學勢必會分散政府推動本土高校建設，特別是新建本土高校的精力，此為其一。其二，世界上少有知名大學異地辦學能夠達到與母體學校同等的聲譽或水準，正所謂，橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實味不同。所以然者何？水土異也。其三，引進高?；谄湓趪鴥饶酥潦澜绲牧己弥龋瑒荼貢_擊原本發展基礎薄弱的本土高校之發展。其四，基于這些異地辦學高校身處較為復雜的大學治理關系，真正扎根深圳并本土化將是一個較為漫長的過程。

（三）深圳市高等教育發展中的自主性與他主性問題

由于我國高等教育管理體制實行三級辦學兩級管理，也即高等教育管理權限主要賦予國家和省級政府享有。深圳，雖為副省級城市，但能夠享有的高等教育管理權非常有限，在高等教育發展的規模、結構、類型、內涵建設等方面表現出較強的他主性，自主性發揮空間不大。這也是深圳為什么熱衷于大力發展特色學院和引進國內外知名大學來深辦學而不是新建高等學校的主要原因所在。

深圳高等教育發展中的自主性和他主性是兩股相互對應的、此消彼漲的力量。伯頓·克拉克認為：“大學需要資源維持辦學，并因此依賴富裕強大的都會、國家或市場支持，而當種種支持力量強大時，這種種力量可能也的確常常以各種有害于教學和研究自由的方式實行控制?！盵2]當他主性遠遠強于自主性時，辦學主體的權利空間就被大大擠壓，特別是對于處于高等教育兩級管理政府之外的地方政府，同時也構成了其創新發展的制度性障礙。因此，如何弱化他主性對深圳高等教育發展自主性的制約是深圳高等教育創新發展的重要基礎。

四、深圳高等教育發展策略

（一）立足灣區，構建富有深圳特色、灣區情懷、國家使命擔當的高等教育體系

深圳，除了肩負中國特色社會主義先行示范區建設之使命外，還承載著綜合性國家科學中心、全球有影響力的創新創業創意之都、我國建設社會主義現代化強國的城市范例等重任，這些目標的實現都離不開一個強大的、高水平的、成熟的高等教育體系的建立。深圳特色，是深圳高等教育體系構建的城市標簽;灣區情懷，是深圳高等教育體系構建的區域面向;國家使命擔當，是深圳高等教育體系構建的最高使命所在。

1.完善高等教育層次結構。深圳的高等教育層次結構整體呈倒三角型，與經濟社會發展對人才層次從低到高逐層遞減的“金字塔”需求結構不相符合。完善深圳高等教育層次結構，一是以廣東省高水平大學建設計劃為契機，重點打造以深圳大學、南方科技大學、香港中文大學（深圳）、深圳北理莫斯科大學等為核心的一批研究型大學。二是構建以深圳技術大學、創新創意設計學院等為龍頭的高水平應用型大學群，鼓勵華為、騰訊等特大型企業集團獨立或合作舉辦與產業發展需求密切相關的應用型本科高校。三是擴大高等職業院校數量規模，筑牢塔基，助推深圳職業教育先行試驗區建設。

2.豐富高等學校類型。在高等學?？祁惿希鶕钲诤突浉郯拇鬄硡^經濟社會發展需要，可考慮舉辦若干文理學院和海洋、藝術、體育、師范、建筑、工程等類型高校。在高等學校辦學規模上，不能一味追求在校生規模在萬人以上，根據學校辦學定位、辦學特色、科類結構等形成大、中、小型等錯落有致的高校辦學規模的差異化，如新增高校，以研究型為主的高校在校生規模設定為1萬人左右為宜，以應用型和職業技術技能型為主的高校在校生規模設定為5000～15000人之間為宜，對于文理學院、藝術、體育等院校在校生規模設定為5000人左右為宜。

（二）改革創新，構筑深圳高等教育發展的制度保障機制

習近平同志指出：“惟改革者進，惟創新者強，惟改革創新者勝。”深圳高等教育若欲達到一個更高點，仍然離不開改革。《示范區意見》提出，“以深圳為主陣地建設綜合性國家科學中心，在粵港澳大灣區國際科技創新中心建設中發揮關鍵作用”，“充分落實高等學校的辦學自主權，加快創建一流大學和一流學科”?！稙硡^綱要》提出，“支持大灣區建設國際教育示范區，引進世界知名大學和特色學院，推進世界一流大學和一流學科建設”，“實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策，加快建設粵港澳人才合作示范區”等目標的達成，均需要深圳通過更加深入、更加全面的改革創新舉措予以推動。

一是提升省級政府和深圳市政府高等教育管理權限。遵循目標導向、需求導向、問題導向，根據深圳高等教育發展先行示范需要，將部分高等教育兩級管理權限下沉至第二、三級辦學主體，以突破當前深圳高等教育改革發展中的體制機制障礙，探索與“雙區”建設相契合的高等教育發展新理念、新思維、新路徑。

二是創建深圳高等教育特區。允許深圳在高等教育體制機制改革和高等教育綜合改革上創新先行示范，以更加有力舉措和制度建設推動《灣區綱要》和《示范區意見》提出的一系列重要改革舉措盡快落地;探索在招生制度、學科建設、教師聘任、稅收等方面的改革，助力形成高等教育發展深圳模式。

三是充分行使特區立法權。1992年7月1日，深圳獲得七屆全國人大常委會立法授權，其享有的授權立法形式為法規和規章。根據《立法法》第八十九條“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定”之規定，深圳可以根據授權行使一定的經濟特區立法權，并且所立經濟特區法在深圳地區范圍內優先于國家和廣東省的法律法規適用。因此，深圳可以根據高等教育管理和發展的需要，在不違背憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則的前提下，在諸如招生制度、學科建設和教師編制、工資、職稱、稅收等方面行使經濟特區立法權，對國家現行有關法律，特別是高等教育有關法律進行相應變通性規定，即使出現經濟特區有關立法與上位法的具體規定有沖突或不一致的情況，也不能簡單地將其視為對上位法的違背或越權立法。

（三）公、民、合作辦學并舉，打造富有活力的高等教育發展生態

富有活力的高等教育發展生態的一個顯著特征就是高等學校的多元性和多樣化，而民辦高等學校和中外合作辦學是推動高等學校多元化和多樣化發展的重要因子，是高等教育體系中非常活躍的部分。民辦高等教育和中外合作辦學高?；谄渥陨淼捏w制機制優勢，不僅可以彌補公辦高等教育在滿足學生和家長多樣化需求方面的局限、改善高等教育供求結構、擴大高等教育機會，而且還擴大了學生和家長的高等教育選擇權。克拉克（Burton R.Clark）也曾贊成高等教育公私并舉體制，認為“高等教育或許是一個最不適于將所有雞蛋放在一個籃子里的部門”[3]。在做優公辦高等教育的同時，應加大民辦高等教育發展步伐和激發中外合作辦學高校辦學活力。

1.加大民辦高等教育發展步伐。一是引導和鼓勵社會力量在深舉辦民辦高等學校。鼓勵社會力量舉辦高起點、小而精的研究型大學、應用型本科高校和文理學院等類型高校，鼓勵構建富有創新性的民辦高等教育體系;創新辦學模式，鼓勵基金會投資舉辦高校，創新校、行、企、政合作辦學方式，探索民辦高等學校舉辦的混合所有制。二是充分發揮政府的作用，促進深圳民辦高等教育的發展。探索建立對民辦高校學生提供競爭性資助制度，以使民辦高校可以吸引到更多的優秀生源;鼓勵民辦高校通過競爭政府提供的科研經費等方式，推動民辦高校科研能力和水平的提升，以使其具有較高的學術能力;建立健全政府對民辦高校的監控管理，全面規范民辦高校的學科專業及其課程設置、師資隊伍、辦學路徑等;建立競爭機制，推動民辦高校辦學效率和效益的提升。三是建立健全民辦高校質量評估監控制度。

2.建設高等教育合作辦學先行示范高地。一是根據深圳和粵港澳大灣區經濟社會發展需要，重點引進世界大學排名前100的世界一流大學來深合作舉辦大學和特色學院，大力支持香港世界知名大學在深合作辦學。二是建立健全高等教育合作辦學的制度供給體系。授權廣東和深圳進行中外合作辦學機構項目審批，優化合作辦學審批

程序，提高審批進度，建立健全中外合作辦學機構和項目質量監測和淘汰機制，賦予合作辦學機構在高水平大學建設、科研經費、課題立項等方面與境內高校同等權利等。三是鼓勵國內外知名高校在深圳探索更加靈活多樣的高等教育合作辦學形式。鼓勵國內外知名高校共同組建聯合學院、特色學院等。

注釋：

①②詳見：《深圳統計年鑒（2019）》。

③除特別注明外，青島、蘇州、廈門3市數據主要來源于《2019年青島市國民經濟和社會發展統計公報》《蘇州市2019年國民經濟和社會發展統計公報》《廈門市2019年國民經濟和社會發展統計公報》和教育部2019年全國高等學校名單。

④⑤詳見：《深圳市2019年國民經濟和社會發展統計公報》。

⑥數據來源于廣東省教育廳。

⑦根據福建省《關于公布福建省一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》（閩教高〔2018〕8號）、《關于公布福建省一流大學和一流學科建設高校及建設學科（B類）名單的通知》（閩教高〔2019〕11號），山東省《關于公布山東省一流學科立項建設名單的通知》（魯教高字〔2016〕12號）、《關于公布增列“山東省一流學科”建設名單的通知》（魯教高字〔2018〕8號）及江蘇省《關于印發江蘇高水平大學建設實施辦法（暫行）的通知》（蘇政辦發〔2017〕54號）等文件統計而得。

參考文獻：

[1]劉皛.高校異地辦學“共謀”行為與跨行政區治理[J].高等教育研究，2020（3）：28-34.

[2]伯頓·克拉克.高等教育新論——多學科的研究[M].王承緒，等譯.杭州：浙江教育出版社，2001：24.

[3]蔣凱.全球私立高等教育發展影響的批判性分析[J].復旦教育論壇，2016（3）：39-46.

（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2020-06-17

作者簡介：孫麗昕，廣東省教育研究院高等教育研究室副研究員，博士。（廣州/510035）

*本文系廣東省教育科學“十三五”規劃2020年度粵港澳大灣區國際教育示范區建設專項項目“粵港澳大灣區大學集群發展研究”（課題批準號2020WQYB046）成果。