高質量發展戰略背景的質量共治：要素及完善

劉曉婕 劉暢

摘 ?要：高質量發展體現了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，意味著商品和服務質量普遍持續提高。面對我國目前質量安全和質量供給方面存在的不足，質量共治是破除質量提升瓶頸的有效路徑。構建市場主體自治、行業自律、社會參與及監督、政府監管的質量共治格局，有利于激發企業的活力及全社會質量強國意識，為經濟向高質量發展轉型提供動力。在質量共治格局中，質量技術、實體經濟、法律基礎、質量文化等居于重要地位，成為核心要素。針對現實條件及存在問題，進一步完善質量共治的基本要素，應推動質量技術創新、大力發展實體經濟、強化法律意識、培育質量文化。

關鍵詞：高質量發展;質量共治;實體經濟;質量文化

中圖分類號：F204 ? ? 文獻標識碼：A

Abstract：High-quality development embodies the innovative，coordinated，green，open and shared development concept，which means that the quality of goods and services generally continues to improve. Faced with the deficiencies in my country's current quality safety and quality supply，quality co-governance is an effective way to eliminate the bottleneck of quality improvement. Constructing a quality co-governance pattern of market subject autonomy，industry self-discipline，social participation and supervision，and government supervision is conducive to inspiring the vitality of enterprises and the awareness of quality and power in the whole society，and provides a driving force for the transformation of the economy to high-quality development. In the pattern of quality co-governance，quality technology，real economy，legal basis，quality culture，etc. occupy an important position and become the core elements.

Key words：High-quality development; Quality co-governance;Real economy; Quality culture

歷經40余年改革開放，中國經濟已進入新常態，由高速增長向中速增長轉型，高質量發展成為社會經濟發展的重大抉擇。2011年，中央提出質量強國戰略，高質量發展是為解決我國新的社會矛盾而提出的戰略目標。十九大報告提出建設社會主義強國目標的重要內容，實現高質量發展必須堅持質量第一、效益優先，推動經濟發展質量改革、效率變革、動力變革。高質量發展是“生產要素投入低、資源配置效率高、資源環境成本低、經濟社會效益好的質量型發展水平” [1]。提高產品和服務的質量，能促進社會經濟持續穩定增長，帶來政治、社會、生態環境的良性向好發展。國家治理現代化核心在于多元共治，高質量發展戰略催生質量共治，“注重社會各方參與，健全社會監督機制，推進以法治為基礎的社會多元治理，構建市場主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的質量共治格局”[2]。在質量共治格局中，質量技術、實體經濟、法律基礎、質量文化是服務于高質量發展戰略、實現治理權能的分化和轉移的核心因素。

一、技術基礎：鑄造質量共治的標尺

（一）質量技術的內涵與內容

質量技術體系包括計量、標準、認證認可和檢驗檢測。其中，計量控制質量尺度，標準規范質量量值，認證認可和檢驗檢測推動計量溯源和標準實施。以質量為核心，用計量準確測量，用標準確定范圍，用認證認可和檢驗檢測來判定執行效果，各要素互相作用與促進，形成閉環和完整的技術鏈條。

一是計量。計量主要解決量的準確性和一致性問題。經濟全球化時代，計量的基礎和準確度隨著科技的進步發生著重大變革。同時，計量技術也是科技進步的基礎，三次工業革命都伴隨著測量技術的進步和計量的重大變革。中國制造要走向中高端，必須計量先行，加快測量標準的確定。

二是標準。標準是經濟和社會活動的技術依據，制定、發布及實施標準的過程，解決統一性的問題，是能共同使用并能重復使用的規范，保證市場競爭的有序性。標準為企業提供生產標準，為消費者提供基本的消費質量保障，為政府提供明確的管理規則。標準的制定權已逐漸成為跨國公司爭奪國際市場話語權的重要手段。

三是認證認可、檢驗檢測。認證認可和檢驗檢測統稱“合格評定”，是一種符合性評價，是工業化現代化的產物。檢驗檢測指對產品質量、功能等參數進行分析、測試、檢驗，進行符合性判斷的活動，是保證產品、服務質量安全的重要技術基礎。檢驗檢測解決產品、服務質量的符合性問題，認證認可解決活動主體的公允性問題，兩者是傳遞質量信任的基本手段。隨著全球經濟一體化程度的加深，認證認可和檢驗檢測已經成為各國企業進軍國際市場的“通行證”，逐漸發展成為市場監管體系乃至公共治理體系的重要工具。

（二）質量技術對質量共治的作用

質量技術是質量共治的標尺，主要表現為質量技術的基礎性、引導性、規范性和標準性。質量技術基礎事關企業生存、國計民生、國家核心利益，加強國家質量技術基礎建設，應從戰略上高度重視，擺到突出位置，對質量技術基礎的相關要素統一規劃。《質量發展綱要（2011—2020年）》明確指出：“質量發展是興國之道、強國之策。”質量強國戰略，是我國由制造大國向制造強國轉變的必然選擇。但目前我國產品質量面臨的難題在于產品質量總體水平不高，部分產品檔次較低，中高端產品國際競爭力不足，品牌建設差距較大。那么如何提升質量，明確質量技術基礎則是其中關鍵的環節和重要的工具手段。技術是質量發展的基礎，技術水平的質量直接影響質量的發展水平。2019年年末，全國共有國家質檢中心835家，較去年增長44家，共有產品質量、體系和服務認證機構596個，增長率為23%左右，共完成對72萬家企業的認證，制定、修訂國家標準2021項。不難看出，我國國家質量技術基礎建設已初具雛形，但與世界上制造強國、質量強國相比仍存在明顯差距。從國際經驗看，質量技術基礎不完善，經濟高質量發展就缺乏強有力的技術支撐。

（三）質量技術發展及存在問題

世界主要發達國家早已將質量技術基礎的構建納入國家戰略層面，且不斷加強投入，主要發達國家相繼出臺了專門的戰略計劃和政策法規，并致力于建立全球的質量技術基礎組織，進而搶占國際話語權。例如，美國國會20世紀80年代頒布《質量提高促進法》，21世紀的制造業系列法案和《國家技術轉讓和促進法案》，將計量、標準列入國家全球戰略并給予了充分的法律和資金保障;日本實施“質量救國”政策，運用全面質量管理（TQM），將標準、計量作為國家公共財產，積極參與國際標準制定。2005年，聯合國貿易發展組織（UNCTAD）和世界貿易組織（WTO）首次提出“國家質量基礎（National Quality Infrastructure，簡稱NQI）”概念。2006年，聯合國工業發展組織（UNIDO）和國際標準化組織（ISO）根據多年質量標準化管理的經驗，提出建立由計量、標準化、合格評定共同構成的國家質量基礎。

我國也十分重視NQI技術研發。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020）》提出制定計量標準，確立了我國國家質量發展的戰略目標;2012年1月，國務院研究部署進一步明確標準、計量、認證認可和檢驗檢測是質量基礎工作;2015年5月《中國制造2025》強調質量為先;《國家創新驅動發展戰略綱要》明確要求加強NQI建設，更加凸顯質量技術基礎的重要作用;《質量監督檢驗檢疫事業發展“十三五”規劃》等一系列計劃指南，推動建設國家質量技術基礎支撐體系。但與發達國家相比，我國質量技術基礎建設工作仍顯不足，不能滿足目前國家經濟高質量發展的現實需要，主要問題表現在：一是質量技術基礎理念認知不足。地方政府缺乏全局意識，未將質量技術基礎建設工作上升到戰略高度，企業與社會參與質量技術基礎建設的動力和能力不足，社會監管不到位，還未形成質量技術基礎多元共治的局面;二是技術水平落后，新興產業、新興技術的標準制定權大部分由西方發達國家掌控，尚未建設一套完備的標準體系;三是缺乏系統的配套機制建設。我國真正重視質量技術基礎建設是在2016年后，三大技術基礎要素的匹配還有待磨合，要素內部和要素之間的聚合效應尚未充分發揮，質量技術專業人才的培養有待加強。

二、實體經濟：夯實質量共治的根基

實體經濟是國民經濟之基。2008年美國次貸危機引發的經濟泡沫破滅，世界各國開始反思脫實向虛的發展趨勢，重新聚焦制造業發展，推動“再工業化”戰略，打造新的“世界工廠”。黨的十九大報告提出把發展經濟的著力點放在實體經濟上，遏制虛擬經濟市場泡沫擴大，推進制造技術質量體系建設。從現代工業發展史看，人類的生存和發展離不開實體經濟的支撐，改革開放40余年，中國面臨發展轉型的難題，實體經濟的平穩發展對于維護社會經濟秩序尤為重要。制造業是實體經濟的主要構成部分，在供給側結構性改革中具有舉足輕重的地位。后金融危機時代，世界經濟復蘇緩慢、增長動能不足，發展進入重構期，大數據、共享經濟、區塊鏈等新技術正在重塑傳統實體經濟形態。

（一）我國實體經濟發展存在的問題

與制造強國相比，我國實體經濟在技術創新、品牌建設、營商環境改善等方面還有差距，并面臨結構性供需失衡的矛盾。實體經濟發展存在著制造業技術水平不高、結構不優、動力不足、勞動力成本持續上升等問題。此外，我國實體經濟的發展存在以下兩個不均衡：一是虛擬經濟發展過熱。大量的社會資金和勞動力紛紛從制造業領域抽離，流向房地產等泡沫嚴重的市場，虛擬經濟的過分膨脹擠壓了實體經濟的發展空間。二是實體經濟產業結構存在嚴重不均衡。實體經濟內需不足，外需減少，低端產能過剩而且高端產品供給不足。企業創新能力不足，核心零部件、關鍵生產技術仍依賴進口，生產模式粗放，資源利用率低，這些問題成為遏制制造業發展的瓶頸。面臨技術和成本雙重擠壓，我國制造業升級轉型壓力大，亟須進行需求結構的調整和產業結構的升級，提升質量水平，滿足市場多層次需求。

（二）質量監管對實體經濟發展的促進引導作用

政府及社會對商品質量進行監管是質量共治的內在要求。推進實體經濟的發展首先要正確處理政府和市場關系，政府在質量監管方面的舉措對于促進企業生產技術的升級改造、降低運營成本、激發生產活力、推動企業轉型升級方面有重要作用。質量監管主要發揮四個方面的作用：一是質量監管降低實體經濟的綜合運營成本。政府全面推動營改增，合理降低企業稅負，逐步降低貸款和發債利息負擔，降低企業融資門檻和成本，放管結合、優化服務，改善營商環境，降低制度性交易成本，保持工資水平的合理增長。二是質量監管推動實體經濟的良性競爭。通過扶持政策和監管結合的方式，政府運用市場準入、價格監管、質量監控、社會責任等監管手段，加大創新相關政策扶持，引導企業良性競爭和規范經營，為實體經濟的發展創造良好的市場經營氛圍，提供更多合作機會，從源頭夯實質量基礎。三是質量監管提升實體經濟的技術水平。遵循市場經濟規律，促進落后產能退出，引導企業對標國際先進水平，質量優先，提高自身技術創新能力，為產業轉型升級提供新動力和基礎。四是質量監管發揮了實體經濟的聯動效應。通過國家級、省級出口質量安全示范區的建設，有利于發揮大型企業的示范引領作用，激發中小企業的創新活力，突出市場的決定作用和企業的質量主體作用，使實體經濟發展的生產要素和創新要素得到合理配置。廣東是以實體經濟為主的出口貿易大省，地方政府加快“放管服”深度改革，監管舉措創新得當，原廣東檢驗檢疫局（現廣東海關分署）不斷創新、與時俱進，充分發揮檢驗檢疫職能及其技術和人才優勢，融入地方經濟發展，促進企業全過程、全產業鏈質量提升，推動廣東實體經濟發展質量向中高端躍進。

三、法治環境：強化質量共治的保障

法治化的營商環境是質量共治的保障條件。十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，標志著我國依法治國的思想意識上升了一個新臺階。質量作為反映國家綜合實力的重要指標，是企業和產業核心競爭力的體現，也是國家文明程度的體現[3]，法律法規的制定和完善，是質量共治必備的保障。《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》的發布為質量強國目標的實現提供了戰略指導，不斷優化質量法治環境，是實現質量共治的必要法律保障。質量法規政策體系包括《產品質量法》《計量法》《標準化法》《食品安全法》《產品責任法》等，為我國產品質量監管、質量發展提供了基本的法治保障。

（一）我國制造業產品質量立法的現狀

質量共治涉及一系列關聯主體，調節它們之間關系有效規范的手段是法治，尤其對實體經濟，產品質量立法是確保產品質量及其有效監管的基本條件和法治依據。改革開放以來我國通過立法修訂工作不斷完善制造業產品質量立法體系。截至2017年，我國已擁有由9部法律、13部行政法規、181部部門規章以及298部地方性法規組成的質量法律法規體系。在法律法規的制定方面，自1993年至2018年相繼頒布了《產品質量法》《特種設備安全法》《侵權責任法》《電子商務法》等間接相關法律。在法律法規的修訂方面，自2000年至2019年相繼修訂了《產品質量法》《標準化法》《計量法》《反不正當競爭法》等相關法律。這些法律頒布實施為質量共治奠定了基礎。

（二）我國產品質量法治過程存在的問題

一是產品質量法律體系內容分散且重疊。各單行法律對相同內容的表達存在重疊甚至矛盾。不同法律對不合格產品的處罰標準不一致，《民法》《刑法》及各種處罰條例均有規定，應統一對不合格產品的處罰標準。

二是產品質量法律體系不夠完整。根據發達國家經驗來看，質量法規不僅要對產品質量進行規范，而且對質量工作定位、質量監管部門運行機制等都進行了明確的法律界定。完善的產品質量法律體系應當包含質量責任法、質量促進法、質量監管法三種法律。我國法治理念應用于質量法律體制機制的設計少之又少，沒有缺陷產品召回、產品質量標準制度、懲罰性賠償制度等相關配套法律制度，使得質量法律的落實與執行出現不明確、不徹底、無法落實等問題。

三是產品質量法律體系缺乏國際化視野。我國發展市場經濟時間不長，長期以來產業發展主要集中在中低端制造領域。法律體系的建設和發展缺乏完善的市場經濟基礎，產品質量標準化不高，無法與發達市場國家的標準對接。全球經濟一體化、國內經濟增速放緩，都強調發展出口貿易的重要性和緊迫性，國內的低標準已成為我國產品出口的技術障礙。國務院相繼印發《質量發展綱要（2011—2020年）》《質量工作考核辦法》《計量發展規劃（2013—2020年）》等文件對我國質量發展做出了階段性部署和長遠規劃，但依然較大程度地停留在政策層面，難以給質量發展和質量促進提供足夠的質量法律制度支持。

四、質量文化：營造質量共治的氛圍

質量文化是質量共治的土壤。新時代人民對美好生活的需求意味著對高質量發展提出了更高要求。文化是經濟發展的內在動力和社會進步的根本力量，是一個企業、一個行業，乃至一個國家的靈魂，是推動經濟增長的關鍵性因素。隨著全球化逐漸深入，文化與經濟間的相互影響也不斷深化，高質量文化氛圍的形成有助于在產品市場上“良幣驅逐劣幣”，滿足人民日益增長的物質文化和精神文化需要、增強我國產品的競爭力、塑造國產品牌，對促進國民經濟持續穩定發展具有重要作用。

（一）質量文化的內涵和外延

質量包括產品或服務的固有質量、感知質量和損失質量，“是一個國家和地區經濟實力、文明程度的綜合反映，是產業和企業核心競爭力的集中體現”[4]。文化是指導企業從事經營活動的思維方式、價值觀念或行為規范。質量文化是企業等社會主體所共有的關于質量的理念與價值觀[5]。Schein（1992）運用文化領域中的三層文化概念定義質量文化，Forthes Insights&ASQ（2015）將質量文化定義為一種共同語言，伊麗莎白（2018）認為質量文化是一種價值觀。國內學者研究質量文化起步較晚，對于質量文化的認識主要從實際調研中獲得。

質量文化是企業、政府、社會等社會主體通過生產經營、市場監督等活動，經過長期相互影響形成的關于產品和服務的認知、態度和行為準則，用以指導企業產品質量管理的思想和價值觀，進而指導社會主體的具體行為。質量文化具有客觀性、獨特性、嬗變性和社會性，它與所處的特定歷史時期和特定的地域緊密相關。培育質量文化能夠減少企業逆向選擇的可能性和道德風險問題，促進企業與大眾消費者的權益形成互動和共鳴，在生產、銷售的全過程形成對企業的輿論監督，提高公眾的產品生產、監督參與度。后金融危機時代，中國主動建設自身的質量文化是參與、適應世界經濟形勢變革的需要，不斷拓展中國經濟國際融合的深度和廣度，展示大國工業產品新形象。

（二）我國企業質量文化培育現狀

根據雷納德·桑德霍姆對企業質量文化的階段劃分，我國質量文化尚處于第二階段（喚醒階段）和第三階段（成長階段）之間，缺乏品牌意識，這導致在全球化競爭中出口企業競爭優勢不足。究其原因，我國市場經濟基礎較弱，重農輕商文化的基因缺陷、現代企業制度發展不完善、組織結構不合理，背后與政府引導鼓勵缺位密切相關。首先，缺少合理有效的頂層設計、政府職能界定不清。政府的特殊地位，使得政府和市場的關系界定、政府的職能范圍不清等，成為制約我國高質量文化培育的主要因素。按照新結構經濟學的觀點，政府應在推動“有效市場”建設的同時發揮“有為政府”的作用（林毅夫）。其次，企業缺乏信用體系和激勵機制。改革開放以來，中國企業憑借廉價的勞動力成本、優惠的土地政策和稅收政策，靠加工生產占領市場，但在此基礎上建立的低廉的產品價格和參差不齊的產品質量使得中國企業頻繁遭受雙反調查，低附加值的生產方式也隨著人口紅利的消失逐漸難以為繼。再次，質量管理體制不健全、缺乏高效的社會監督機制。質量文化培育在具體實踐層面上離不開消費者的共同參與，在產品的生產、分配、交換、消費的各個環節都需要建立監督機制，形成健全的質量管理體制。最后，頒布相關產品質量的法律法規尚未完全覆蓋市場經濟活動的各領域，并且這些有限的法律法規還沒有得到真正完全的落實。

五、對策建議：完善質量共治的思路思考

從某種意義上說，質量是社會經濟發展的靈魂，也是檢驗國家治理、政府治理、社會治理成效的重要指標。依據我國實際情況，強化質量共治格局，應著眼于以下四個方面：

一是夯實質量技術基礎。在政府層面，無論中央政府還是地方政府，戰略部署需強調質量發展，堅持系統整體聯動，加大對公共部門質量技術基礎資源投入，加強對企業的質量技術基礎建設的引導。同時，質量技術基礎中的技術機構要充分發揮自身優勢，加強理論研究和實踐應用，夯實質量管理基礎、技術支撐基礎、人才培養基礎，推進計量檢測能力建設，強化質量發展的基礎保障。在企業層面，我國企業尤其中小企業的質量技術基礎建設的內生動力不足，政府應適當鼓勵和加以引導，企業要增加自身研發投入、技術創新、開發生產新產品，加強品牌建設，同時提升產品、服務質量水平，弘揚工匠精神，加強市場競爭力，推動自身質量技術基礎建設。

二是振興實體經濟。振興實體經濟是應對內需結構性失調、外需動力不足、生產成本上漲等一系列問題的必要手段。新一輪科技革命背景下，企業應積極轉變經濟發展方式、深化供給側結構體制改革、促進產業結構調整、加快新舊動能轉換;政府應加強質量監管、創新監管方式和手段、增強實體經濟的可持續發展能力，擴大經濟新常態下我國的質量優勢，為富國強民奠定基礎。

三是完善我國產品質量法律體系。其一，完善單項法律相關條例，統一概念和標準，消除矛盾。根據依法治國指導思想，深入解決質量監管、質量責任、質量促進等方面的問題。其二，建立健全質量相關法律體系。在完善質量相關的單項法律法規的基礎上，解決產品質量相關法律之間的矛盾，推動產品質量法律與《刑法》《民法》等其他相關法律之間的銜接，形成有效的社會共治。其三，推動我國產品質量法律法規與國際法律接軌。應全面清理和整合國家、行業、地方、協會、企業等不同主體的標準，對標國際標準，鼓勵各行業專家積極參與到國際標準的制定中。

四是加強培育質量文化。首先，明確政府與市場邊界，實現“有效市場”和“有為政府”的結合。按照國際市場認定的質量標準落實，堅持“三去一降一補”，淘汰或轉移過剩產能，優化資源配置，積極完善質量生產體系。其次，引導企業建立質量文化觀，加大研發投入、增強自主創新實力，使質量文化成為企業長遠留存的基因和血液，優化制造業企業的生產技術，做到質量文化從精神到行為層面的貫徹落實。最后，加強輿論宣傳和監督。質量文化的培育要求政府、企業、公眾的共同參與。政府履行職能，營造重視質量的社會氛圍，有效引導輿論方向，廣泛宣傳中國知名品牌或企業、業內優秀企業、優秀員工先進事跡，推動質量至上文化的形成。設置產品質量獎勵專項基金，鼓勵企業加大研發投入和產出，主動創新，創立并維護運營自主品牌。

總之，推動高質量發展需要政府、企業、社會組織三大主體的質量共治，充分發揮政府主導作用和市場的決定性作用，增強企業“工匠精神”推動企業質量文化建設，促進社會組織參與實施第三方評價監督機制的形成。從計量、標準、合格評定的維度增強質量技術基礎建設，重視以制造業為主體的實體經濟發展，為高質量發展提供最基本的經濟基礎，加強法律基礎建設，完善質量法律體制建設，弘揚質量文化在全社會領域的貫徹傳播。實現工業文明中的質量文化與現代科學技術的創新性結合，弘揚工匠精神，在全社會的公民教育中實現質量文化的道德教化，促使質量文化融入中國發展。

參考文獻：

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