農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理存在的問(wèn)題及創(chuàng)新對(duì)策

秦麗巖 崔靖忠

[摘 要] 農(nóng)村集體土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本，是農(nóng)民生存和實(shí)現(xiàn)富裕的保障。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體土地越來(lái)越少，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷涌向城市，導(dǎo)致農(nóng)村土地利用率下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨緩慢。本文主要對(duì)農(nóng)村集體土地管理過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出創(chuàng)新管理對(duì)策，以提高農(nóng)村土地利用率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村集體土地;經(jīng)營(yíng)管理;權(quán)屬;規(guī)模經(jīng)營(yíng)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）24-44-2

農(nóng)村集體土地是農(nóng)民生活的根基，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的載體。完善農(nóng)村集體土地管理對(duì)策，通過(guò)出租、轉(zhuǎn)換、股份合作等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，能有效釋放農(nóng)村土地潛能，激活農(nóng)村土地潛力，進(jìn)而加快農(nóng)業(yè)發(fā)展速度[1]。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中，農(nóng)村土地越來(lái)越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出率不高。目前，急需對(duì)農(nóng)村土地管理對(duì)策進(jìn)行創(chuàng)新，提高土地利用率，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

1 農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)民對(duì)集體土地的產(chǎn)權(quán)界定不清楚

《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村及城郊土地，除特殊規(guī)定由國(guó)家所有外，其他均屬于集體所有。農(nóng)民住宅宅基地、自留地等均屬于集體所有。改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始推行，土地被分到農(nóng)民手中，農(nóng)民掌握土地使用權(quán)。第二輪耕地承包改革，國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)對(duì)策，規(guī)定農(nóng)民可保持對(duì)承包土地30年的使用權(quán)不變，在30年承包年限內(nèi)，集體不能將土地收回或調(diào)整[2]。由于農(nóng)民對(duì)承包責(zé)任制認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致對(duì)集體土地的產(chǎn)權(quán)界限不清，并混淆使用權(quán)和所有權(quán)，認(rèn)為分配給個(gè)人的土地既可以耕種，也可以建房，甚至可以私下買(mǎi)賣(mài)。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職能相對(duì)弱化

《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定，集體土地歸村民集體所有，并由農(nóng)村合作社或村民委員會(huì)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體組織要對(duì)集體土地進(jìn)行管理、規(guī)劃使用和合理開(kāi)發(fā)。目前，各地區(qū)村委會(huì)等集體組織并未發(fā)揮好管理作用，由于制度不健全，集體組織職能弱化，導(dǎo)致土地違法買(mǎi)賣(mài)或改變用途事件成為常態(tài)[3]。由于村集體沒(méi)有自己的企業(yè)，稅費(fèi)改革后，集體經(jīng)濟(jì)收入明顯減少。為了增加集體經(jīng)濟(jì)收入，部分村委會(huì)將農(nóng)民土地收回并改變土地用途，或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民對(duì)政府征收土地存在抵觸情緒。村委會(huì)未完全盡到組織和引導(dǎo)職責(zé)，未對(duì)集體土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行有效規(guī)劃，導(dǎo)致部分農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后失去生活保障。

1.3 宅基地管理制度不完善

改革開(kāi)放后，農(nóng)民的收入不斷提升，其對(duì)居住條件的改善有了一定需求，農(nóng)村建房熱潮一直處于上升趨勢(shì)。但目前宅基地制度不健全，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，造成農(nóng)村住房建設(shè)混亂，違法亂建、改變宅基地用途、宅基地非正常買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。許多村民在未經(jīng)審批的情況下隨意占用耕地并建設(shè)新房，導(dǎo)致村莊擴(kuò)張嚴(yán)重，土地資源遭到嚴(yán)重破壞;部分村民取得宅基地審批權(quán)后，用作養(yǎng)殖或加工廠，改變了宅基地屬性;甚至某些村民建好住房后，對(duì)住戶(hù)進(jìn)行私自買(mǎi)賣(mài)。

1.4 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等。目前，土地流轉(zhuǎn)管理制度不完善，農(nóng)民土地?zé)o序流轉(zhuǎn)，造成集體管理困難。農(nóng)民土地轉(zhuǎn)包時(shí)多通過(guò)口頭協(xié)議或不規(guī)范合同進(jìn)行約定，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)難以有效解決糾紛。另外，所流轉(zhuǎn)土地法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)時(shí)價(jià)格、權(quán)益均存在隨意性，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)難以依托現(xiàn)行法律進(jìn)行調(diào)解和處理[4]。我國(guó)對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)有一定補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼往往直接撥發(fā)給土地承包責(zé)任人，而并非撥發(fā)給土地生產(chǎn)責(zé)任人，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民積極性，間接導(dǎo)致土地拋荒。

2 農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理的創(chuàng)新路徑

2.1 強(qiáng)化土地使用教育

在農(nóng)村土地管理過(guò)程中，要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的土地使用教育，通過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行土地使用教育，以確保農(nóng)民了解土地權(quán)限和使用方法[5]。政府部門(mén)要從宏觀角度對(duì)農(nóng)村土地管理進(jìn)行指導(dǎo)，并實(shí)施土地科學(xué)使用宣傳，保證每塊土地均有明確的歸屬并記錄在案。上級(jí)土地管理部門(mén)要完善土地管理制度建設(shè)，依托制度避免在農(nóng)村集體土地上亂建房屋，避免私自改變土地用途，在實(shí)現(xiàn)土地創(chuàng)新合作管理的基礎(chǔ)上使農(nóng)村土地資源得到有效利用。

2.2 調(diào)整土地具體權(quán)屬

雖然《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行了明確規(guī)定，但是為了提高農(nóng)村集體土地管理效果，需要對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整性界定，進(jìn)而通過(guò)權(quán)屬框架的功能完善土地管理對(duì)策。具體實(shí)施時(shí)，要對(duì)宅基地、公益性設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性用地的界址、用途、面積、權(quán)屬等進(jìn)行明確界定[6]。首先，要對(duì)宅基地權(quán)屬進(jìn)行界定。縣級(jí)政府應(yīng)加大財(cái)政投入，對(duì)農(nóng)民宅基地及房屋進(jìn)行測(cè)量和登記;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)委派專(zhuān)人對(duì)宅基地及房屋進(jìn)行管理，并將準(zhǔn)確數(shù)據(jù)上傳到數(shù)據(jù)平臺(tái)。其次，要對(duì)農(nóng)民現(xiàn)有耕地面積進(jìn)行測(cè)量和登記。由于土地流轉(zhuǎn)能為農(nóng)民帶來(lái)利益，多數(shù)農(nóng)民熱衷土地流轉(zhuǎn)性交易，導(dǎo)致農(nóng)民現(xiàn)有耕地面積與原始登記面積存在誤差。最后，要保證土地確權(quán)順利實(shí)施。土地確權(quán)相對(duì)宅基地管理來(lái)說(shuō)較難實(shí)施，其既涉及農(nóng)民、村集體，還涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作流程繁雜，為提高土地管理成效，需對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行明確，以保證確權(quán)工作順利實(shí)施。

2.3 深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革

黨的十九大明確指出，要深化農(nóng)村土地改革，保證農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)[7]。在時(shí)代發(fā)展需求的引導(dǎo)下，新經(jīng)濟(jì)合作社通過(guò)股份制吸引農(nóng)民入股，發(fā)揮了農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了利益最大化。土地改革后，我國(guó)將集體土地分配給農(nóng)民，通過(guò)農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)負(fù)有對(duì)集體土地進(jìn)行管理的職能，村委會(huì)應(yīng)切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)管理，采取有效措施避免集體財(cái)產(chǎn)外流或損失。農(nóng)民入股管理企業(yè)，發(fā)生重大事件需要決策時(shí)，可通過(guò)參與股東大會(huì)對(duì)決策進(jìn)行簽字執(zhí)行。合作社要進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，通過(guò)規(guī)范制度提升農(nóng)民的法律意識(shí)，并構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以保障運(yùn)營(yíng)合理合法、公開(kāi)透明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮監(jiān)督職能，督促合作社成員依法行事，督促村務(wù)委員會(huì)成員履行職責(zé)，以披露集體土地管理的違規(guī)之處，進(jìn)而提高土地管理效果。

2.4 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于改進(jìn)傳統(tǒng)高生產(chǎn)投入、低生產(chǎn)效率問(wèn)題。首先，要對(duì)惠農(nóng)政策進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)貸款低利率或零利率、降稅減負(fù)等措施對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行大力扶持。其次，要加大經(jīng)濟(jì)投入，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。最后，要建立農(nóng)業(yè)合作服務(wù)中心，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)技服務(wù)指導(dǎo)為農(nóng)民解決生產(chǎn)過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)而提高農(nóng)民的生產(chǎn)素質(zhì)。

2.5 完善土地轉(zhuǎn)讓有償使用制度

針對(duì)農(nóng)村土地資源利用率不高、流轉(zhuǎn)不規(guī)范的情況，要制定并完善土地轉(zhuǎn)讓有償制度，通過(guò)制度約束使政府或農(nóng)民在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)時(shí)獲得一定補(bǔ)償，確保土地流轉(zhuǎn)手續(xù)合法，避免土地隨意轉(zhuǎn)讓。鼓勵(lì)農(nóng)民的土地以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性質(zhì)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)仍是農(nóng)民，但經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)為他人。土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要保障農(nóng)民的利益，通過(guò)政府監(jiān)督和村集體管理，改革傳統(tǒng)的不合法、不合理的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，并通過(guò)有償制度保護(hù)農(nóng)民利益。

2.6 實(shí)現(xiàn)土地科學(xué)使用

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地科學(xué)使用，才能挖掘土地潛能，提升土地經(jīng)營(yíng)管理水平。政府部門(mén)要加強(qiáng)土地科學(xué)使用的宣傳，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科學(xué)化。尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行土地科學(xué)使用的培訓(xùn)及普及，并將先進(jìn)的耕種經(jīng)驗(yàn)傳授給農(nóng)民，督促農(nóng)民在科學(xué)使用土地的基礎(chǔ)上提升土地資源利用率。條件允許的地區(qū)，可大力推廣棚膜經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提高土地利用率，增加農(nóng)民收入，保障集體土地管理效果。

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行創(chuàng)新管理，關(guān)乎新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，是國(guó)家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一環(huán)，是鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)資源合理配置和優(yōu)化配置的關(guān)鍵。對(duì)農(nóng)村集體土地管理存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并通過(guò)改革進(jìn)行制度創(chuàng)新，可有效提高農(nóng)村土地利用率，提升農(nóng)村土地產(chǎn)出率，在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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