會澤縣烏蒙山片區(qū)精準扶貧實踐路徑研究

摘 要：會澤縣貧困面大，貧困程度深，屬國家級扶貧開發(fā)重點縣和烏蒙山片區(qū)集中連片特困縣，是云南省27個深度貧困縣之一。會澤縣堅持以脫貧攻堅統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展，扶貧開發(fā)取得了突出成效，形成了可資借鑒的經(jīng)驗。“十三五”時期，會澤縣脫貧攻堅任務仍然艱巨，貧困特征明顯，始終以強烈的責任擔當、超常的思路舉措高位推動，但也存在一些困難和問題，對此，提出了六個方面的建議。

關鍵詞：扶貧開發(fā);精準扶貧;烏蒙山片區(qū);會澤縣

會澤縣地處滇東北烏蒙山主峰地段，集深山、石山、冷涼、干熱河谷、泥石流滑坡地區(qū)于一體。會澤縣貧困面大、貧困人口多、貧困程度深，生活環(huán)境惡劣、自然災害頻繁、基礎設施薄弱等問題仍然突出[1]，同時也是集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體的國家級扶貧開發(fā)重點縣和烏蒙山集中連片特困地區(qū)縣[2]。

一、“十二五”期間扶貧開發(fā)主要成效和經(jīng)驗

（一）扶貧開發(fā)主要成效

新中國成立70周年，特別是改革開放40多年來，會澤縣緊緊抓住國家實施新一輪西部大開發(fā)，實施烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅戰(zhàn)略的歷史機遇，堅持政府主導，以專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧為支撐，實施“群眾大發(fā)動、連片大開發(fā)、社會大參與、資源大整合”扶貧措施，增強貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。“十二五”期間，整合投入各級各類扶貧資金20余億元，實施整鄉(xiāng)推進7個，實施山區(qū)連片扶貧開發(fā)項目1個，實施省級整村推進重點村478個、行政村整村推進112個、深度貧困村整村推進9個、自然村整村推進33個、財政獎補整村推進123個、“同心工程”整村推進1個，實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目21個，建安居房11356戶，易地扶貧搬遷15075人，革命老區(qū)開發(fā)項目16個，50多萬人受益于各類扶貧開發(fā)項目，形成了全角度、多層次、大范圍的扶貧開發(fā)新局面。

（二）扶貧開發(fā)主要經(jīng)驗

1.規(guī)劃為先，繪就扶貧開發(fā)新藍圖。以規(guī)劃統(tǒng)領扶貧開發(fā)工作，“十二五”期間，科學規(guī)劃編制了《烏蒙山片區(qū)會澤縣區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》（2011-2020）、《烏蒙山片區(qū)會澤縣區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅實施規(guī)劃》（2011-2015）、《會澤縣“十二五”扶貧開發(fā)規(guī)劃》、《會澤縣“十二五”易地扶貧開發(fā)規(guī)劃》、《會澤縣連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃》和《會澤縣“十二五”112個行政村整村推進扶貧開發(fā)規(guī)劃》，為扶貧開發(fā)實施打下了堅實基礎。

2.發(fā)展為要，壯大脫貧致富新產(chǎn)業(yè)。一產(chǎn)上，大力發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，注重基地農(nóng)業(yè)發(fā)展，按照“公司+基地+農(nóng)戶”模式，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度，推進100萬畝核桃、80萬畝馬鈴薯、45萬畝蔬菜、7萬畝水果等，發(fā)展了瑪咖和鱘魚谷兩個特色農(nóng)業(yè)莊園。二產(chǎn)上，著力發(fā)展卷煙、鉛鋅、磷化工、新能源、生物資源、建筑建材六大產(chǎn)業(yè)，完成工業(yè)園區(qū)規(guī)劃69.58平方公里，園區(qū)內(nèi)馳宏16萬噸鉛鋅冶煉項目2013年底實現(xiàn)試生產(chǎn)，會澤煙廠30萬箱技改項目年內(nèi)建成投產(chǎn)。三產(chǎn)上，把旅游作為會澤最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)來培育，會澤古城于2013年5月獲“國家級歷史文化名城”命名，大海草山于2014年7月創(chuàng)建成為4A級景區(qū)。

3.增智為魂，提高自我發(fā)展新能力。通過各種形式的培訓和長期深入的宣傳，大力推廣農(nóng)村實用技術，基層干部和廣大群眾的基本素質(zhì)明顯提高，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的本領顯著增強，完成實用技術培訓27萬余人（次），基本實現(xiàn)戶均有1名科技明白人的目標。建立農(nóng)村富余勞動力檔案，健全縣、鄉(xiāng)、村勞務輸出網(wǎng)絡，堅持把教育作為最大的民生工程來抓，著力改善辦學條件。

4.制度為綱，健全扶貧開發(fā)新機制。改進扶貧考核機制。把貧困人口減貧率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及增長率、農(nóng)民人均純收入及增長率等作為重要指標，納入綜合考核。建立精準扶貧機制 [3]。完善縣級財政投入機制。逐步增加財政專項扶貧資金投入，認真落實扶貧開發(fā)責任、權(quán)力、任務、資金“四到縣”工作，以扶貧攻堅規(guī)劃和整鄉(xiāng)整村推進等重點項目為平臺，整合專項扶貧資金和相關項目資金，統(tǒng)籌安排，集中使用，著力解決突出貧困問題。健全金融扶貧機制。

二、“十三五”時期貧困特征和精準扶貧主要舉措

（一）“十三五”時期貧困特征

1.貧困面大。截至2015年底，會澤縣共有16個貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），209個貧困行政村、9.94萬戶貧困戶、32.93萬貧困人口，居云南省第一位，貧困發(fā)生率36.8%。曲靖市每2個貧困人口中會澤就占1個，會澤縣每2.72個農(nóng)村人口中就有1個貧困人口。

2.貧困程度深。有10多萬戶農(nóng)戶住房困難，還有370個30戶以上自然村還沒有通公路，原有村組道路晴通雨阻、坡陡彎急、寬度不夠、凹凸不平，損毀嚴重、通行能力弱的村組公路還有2949公里，縣內(nèi)公路等級低、鄉(xiāng)村組公路不健全。

3.貧支撐條件弱。60%以上的建檔立卡貧困人口居住在海拔1800米以上自然條件惡劣、基礎設施薄弱的深山區(qū)、石山區(qū)和高寒冷涼地區(qū);貧困群眾受教育程度低，平均受教育年限8.6年，比全國平均9.28年少0.68年，文盲半文盲占3%，自我發(fā)展“造血”功能弱。

4.脫貧難度大。經(jīng)過多年努力，容易脫貧的地區(qū)和人口已經(jīng)解決得差不多了，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，所面對的都是貧中之貧、困中之困、難中之難。

5.特殊問題突出。農(nóng)業(yè)、交通、水利、電力等基礎設施薄弱，教育、文化、衛(wèi)生、科技等基本公共服務供給能力不足;貧困群眾生產(chǎn)生活條件差;產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不強，發(fā)展不協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)單一。

（二）“十三五”時期精準扶貧的主要舉措和成效

1.壓實脫貧責任。一是實行縣級黨政一把手“雙組長”負責制，建立了縣鄉(xiāng)干部“六包六保”責任制，立下軍令狀，簽訂責任書，對2016-2018年退出的貧困鄉(xiāng)由縣委主要領導包保負責，出列的貧困村每村安排1-2名處級干部包保負責，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村、組干部脫貧攻堅責任全覆蓋。二是制定《會澤縣脫貧攻堅責任追究辦法》，對責任落實情況進行嚴格督查，以時間倒逼進度、以問題倒逼落實，強力推進工作落實。三是精準制定幫扶措施。認真盤清每個貧困村、貧困戶、貧困人口的致貧原因、貧困程度、可利用資源，因村、因戶精準制定幫扶措施，列出明細，建立清單，做到人有脫貧卡、戶有脫貧冊和脫貧措施、村有脫貧項目、鄉(xiāng)有脫貧計劃、縣有脫貧規(guī)劃，確保真扶貧、扶真貧。

2.突出建設重點。一是加快住房建設。為確保貧困群眾有安全穩(wěn)固住房，一方面通過農(nóng)危改來解決，2107年實施農(nóng)危改13751戶，其中新建9663戶、已完工 8739 戶，維修加固4088戶、已完工2883戶;另一方面通過實施易地扶貧搬遷來解決，圍繞2017年補齊2016年易地扶貧搬遷10452人的任務，嚴格按照易地扶貧搬遷政策要求，確定了52個集中安置點，搬遷安置建檔立卡貧困戶2775戶、10452人，城鎮(zhèn)安置比例達 65%。二是加快基礎設施建設。新修行政村通硬化道路173公里，新建30戶以上自然村通機動車道路269公里，50戶以上村內(nèi)道路硬化169.7公里。實施飲水項目46個，鋪設管引403.32公里。三是大力實施教育扶貧。加大教育基礎設施建設，近五年來投入17.34億元，新建校舍79萬平方米，排除D級危房40.4萬平方米，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村最好的房子是學校。四是深入推進健康扶貧。通過全面排查核實因病致貧、因病返貧情況，現(xiàn)有建檔立卡貧困人口中，因病致貧7.38萬人、占現(xiàn)建檔立卡貧困人口的30%。針對因病致貧和返貧較為嚴重的實際情況，會澤縣認真貫徹落實云南省健康扶貧“30條措施”。

3.狠抓產(chǎn)業(yè)扶貧。一是對扶貧產(chǎn)業(yè)進行空間規(guī)劃布局，重點發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)、旅游扶貧、勞務輸出、光伏扶貧四個扶貧產(chǎn)業(yè)。二是每年籌措1億元扶貧產(chǎn)業(yè)專項資金，按照“整體布局、區(qū)域連片”的思路，積極發(fā)展生豬、肉牛、肉羊規(guī)模養(yǎng)殖及蔬菜、林果、水果、中藥材、花卉等特色經(jīng)作，著力培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體，引導貧困戶以土地、項目補助等入股方式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，分享產(chǎn)業(yè)利益。三是著力解決集體經(jīng)濟“空殼村”和貧困戶沒有穩(wěn)定收入來源的問題，每村安排一定的資金，按折股量化的方式，注入種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)，保障村集體不低于2萬元的收入，并逐年提高。

4.聚合脫貧力量。一是調(diào)整和強化駐村幫扶力量。結(jié)合工作實際情況，把鄉(xiāng)村教師、村干部等9181人調(diào)出“掛包幫”，新增市級“掛包幫”單位12家128人 [4]。二是強化宣傳發(fā)動。制定《會澤縣進一步加強脫貧攻堅宣傳工作實施方案》，以召開鄉(xiāng)村兩級動員會、村黨員會、群眾大會等形式，發(fā)放《會澤縣精準扶貧知識手冊》、《扶貧小額信貸政策問答》、《致建檔立卡貧困戶的一封信》、《脫貧攻堅政策干部讀本》、《脫貧攻堅政策群眾讀本》等手冊，廣泛宣傳脫貧攻堅政策。

5.強化資金保障。一是加大資金統(tǒng)籌。在積極向上匯報爭取支持的同時，按照國家、省、市有關統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的要求，編制《會澤縣脫貧攻堅統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金項目規(guī)劃方案》。二是加強資金監(jiān)管。制定出臺了《會澤縣脫貧攻堅專項資金監(jiān)督檢查辦法（暫行）》等管理辦法，組織財政、監(jiān)察、審計等部門，定期對項目資金使用進行督查，嚴格資金監(jiān)管，確保資金安全運行和有效使用。

三、存在的主要困難和問題

（一）貧困面大、貧困程度深

縣境內(nèi)山高、坡陡、谷深，山區(qū)面積占國土面積的95.7%，貧困人口主要集中在偏遠山區(qū)、石漠化地區(qū)、深山區(qū)、石山區(qū)、高寒冷涼地區(qū)和干熱河谷地區(qū)，有126337戶農(nóng)戶居住在C、D級危房中（其中建檔立卡貧困戶45033戶），居住分散，生存條件差，自我發(fā)展能力不強，通過農(nóng)危改、易地扶貧搬遷較大程度上解決了貧困群眾有安全穩(wěn)固住房的問題，但縣城和集鎮(zhèn)承載力不足，縣城集中易地扶貧搬遷安置壓力巨大。

（二）基礎設施薄弱，瓶頸制約明顯

會澤縣交通、水利、電力等基礎設施薄弱，縣鄉(xiāng)公路等級低，農(nóng)村公路通行條件差，外來投資成本高，貨物運輸費用貴。農(nóng)村電網(wǎng)供電不穩(wěn)定，滿足不了農(nóng)村快速發(fā)展的需要;有16.99萬人飲水安全得不到保障，其中，水源保障率不達標9.67萬人、用水方便程度不達標0.34萬人，水質(zhì)不達標為6.98萬人。基礎設施薄弱是制約脫貧攻堅最大的瓶頸。

（三）產(chǎn)業(yè)短板突出，保障貧困群眾有持續(xù)穩(wěn)定收入支撐不足

會澤縣產(chǎn)業(yè)層次低，高原特色農(nóng)業(yè)正在起步階段，馬鈴薯、畜牧、核桃等雖有一定規(guī)模，但缺乏龍頭企業(yè)帶動，產(chǎn)業(yè)鏈短，市場轉(zhuǎn)化率低，大多數(shù)農(nóng)村處于自然經(jīng)濟狀態(tài)，80%的行政村集體經(jīng)濟“空殼”;工業(yè)經(jīng)濟增長形勢嚴峻，會澤縣26戶規(guī)上工業(yè)中，煙廠占比達78%，其他規(guī)上工業(yè)小、散、弱，水電、風電、光伏發(fā)電等新興產(chǎn)業(yè)尚在培育發(fā)展中，短時難以形成支撐。

（四）財政收支矛盾突出

稅源支柱企業(yè)增收乏力，后續(xù)產(chǎn)業(yè)正在培育，短期難以形成支撐，受“營改增”、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策等實施，縣級財政增收空間進一步壓縮。而落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位補貼、公務員公務用車補貼、鄉(xiāng)村教師崗位補貼等政策，又使工資性支出規(guī)模驟增，加之易地扶貧搬遷整改、災后恢復重建、落實健康扶貧等缺口資金較大，脫貧攻堅還需要大量投入，支出缺口越來越大，收支矛盾十分突出。

四、對策和建議

（一）加強部門協(xié)作

把扶貧開發(fā)作為重大政治任務，采取超常規(guī)舉措，創(chuàng)新體制機制，建立縱向橫向行業(yè)部門協(xié)作機制，加大扶持力度，打好政策組合拳，強化組織實施，為脫貧攻堅提供強有力保障[5]。健全定點扶貧和社會力量參與機制，完善多元投入社會扶貧體系，突出民營企業(yè)、社會組織參與扶貧開發(fā)，廣泛動員個人扶貧，強化“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”長效工作機制，鼓勵各民主黨派和社會各階層人士參與扶貧，以及有條件的企業(yè)設立扶貧公益基金和開展扶貧公益信托。

（二）創(chuàng)新精準扶貧脫貧機制

健全精準識別與動態(tài)調(diào)整機制，加強精準扶貧大數(shù)據(jù)管理應用，定期對貧困村、貧困戶和貧困人口進行全面核查，實行有進有出的動態(tài)管理，完善公告公示制度。健全精準施策機制，根據(jù)貧困類型和成因，對貧困人口實行分類扶持、組合用策，切實做到“項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準”[6]。健全駐村幫扶機制，認真落實“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”工作，按照實際需求精準選配第一書記，精準選派駐村工作隊，明晰幫扶職責，不穩(wěn)定脫貧不撤隊伍 [7]。

（三）探索創(chuàng)新資產(chǎn)收益扶貧模式

探索資產(chǎn)收益扶貧模式，制定資產(chǎn)收益扶貧操作管理辦法，在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶[8]。資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營。強化監(jiān)督管理，明確資產(chǎn)運營方對財政資金形成資產(chǎn)的保值增值責任，建立健全收益分配機制，確保資產(chǎn)收益及時回饋持股貧困戶。支持農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營主體通過土地托管、牲畜托養(yǎng)和吸收農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)入股等方式，帶動貧困戶增收。貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦產(chǎn)等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益。

（四）發(fā)揮貧困群眾參與的主體作用

踐行社會主義核心價值觀，大力弘揚中華民族勤勞勇敢、自強不息傳統(tǒng)美德，充分發(fā)揮貧困村黨員干部的引領作用和駐村扶貧工作隊（第一書記）、致富帶頭人的示范作用，激發(fā)貧困人口脫貧奔小康的積極性、主動性、創(chuàng)造性。倡導現(xiàn)代文明理念和生活方式，弘揚科學精神，培育責任意識、法治意識和市場意識，改變貧困文化和落后風俗習慣，完善鄉(xiāng)規(guī)民約，提高貧困人口參與市場競爭的自覺意識和能力。建立健全貧困人口利益與需求表達機制，充分尊重群眾意見，切實回應群眾需求。適合由貧困村、貧困戶自主選擇和實施的扶貧項目，堅持“依靠群眾，發(fā)動群眾，為了群眾”的方針，切實做好宣傳、組織、引導、發(fā)動群眾的各項工作，讓廣大群眾參與到項目規(guī)劃和建設中來[9]。開展群眾扶貧滿意度調(diào)查，及時調(diào)整完善扶貧開發(fā)政策措施。完善村民自治制度，不斷提高貧困人口組織化水平，建立健全貧困人口參與脫貧攻堅的組織保障機制。

（五）統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金

認真貫徹落實《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)﹝2016﹞22號）和《省委辦公廳省政府辦公廳關于貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點方案》（云廳字﹝2016﹞20號）精神，建立完善財政涉農(nóng)資金整合方案，明確資金整合目標任務，加大涉農(nóng)資金整合力度，全力打好脫貧攻堅戰(zhàn)。堅持廉潔扶貧、陽光扶貧，結(jié)合精準扶貧大數(shù)據(jù)管理，建立健全扶貧資金、項目信息公開機制，保障資金項目在陽光下運行[10]。同時按照“誰分配、誰公開，誰使用、誰公開，分配到哪里、公開到哪里”的原則，采取分級分類的形式進行公告公示。建立常態(tài)化、多元化的自我監(jiān)督約束機制，加強對相關部門監(jiān)管職責落實情況的追蹤問效，對資金和項目實行事前、事中、事后全過程管理。財政部門和資金管理使用部門加強對資金管理使用和項目實施的監(jiān)管力度，確保資金管理使用安全。審計部門加強對資金審計監(jiān)督。及時將資金使用進度和項目審批、實施等情況報同級紀檢監(jiān)察機關備案，主動接受紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督。發(fā)揮扶貧對象的主體作用，引導扶貧對象參與扶貧資金監(jiān)管;充分利用社會監(jiān)督手段，駐村工作隊、村基層組織、扶貧志愿者、社會組織、媒體等參與扶貧資金監(jiān)管。建立健全舉報受理、反饋機制等，全面接受社會監(jiān)督[11]。建立扶貧資金違規(guī)使用責任追究制度，推進扶貧開發(fā)領域反腐倡廉建設，對貪污腐敗現(xiàn)象“零容忍”，紀檢監(jiān)察機關對扶貧領域虛報冒領、截留私分、貪污挪用、揮霍浪費等違紀違規(guī)問題，堅決依法依規(guī)懲處。

（六）創(chuàng)新項目后續(xù)管理

建立完善脫貧攻堅項目申報、評審和審批制度，圍繞統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金目標，制定出臺相應脫貧攻堅項目管理辦法并嚴格執(zhí)行。嚴格實行項目公示公告制、招投標制和工程監(jiān)理制、項目目標考核和績效目標管理制、問責制及項目后續(xù)管理制[12]。建設項目一經(jīng)批復下達，任何單位和個人不得擅自調(diào)整和變更，因特殊情況需要變更的必須嚴格按管理權(quán)限逐級上報批復后，方可實施，確保項目建一件，合格一件，質(zhì)量達標一件。項目建成后，及時建立和完善后續(xù)管理長效機制，加強督促檢查，適時跟蹤問效，強化后續(xù)管理，確保項目長期發(fā)揮效益。

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作者簡介：

李明慧、1986年7月、女、漢族、云南會澤人、公共管理碩士、助教、研究方向：文學與管理學。

基金項目：是曲靖市2020年哲學社會科學規(guī)劃課題“曲靖接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”（項目批準號：QJKT202005）。