高標準農(nóng)田建設管理現(xiàn)存問題與對策探析

高潤爽 王艷松

[摘 要] 高標準農(nóng)田建設是提升糧食產(chǎn)能、實施“藏糧于地”戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，是促進鄉(xiāng)村振興、推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。本文通過調(diào)研、查閱文獻等方式，系統(tǒng)總結(jié)了當前高標準農(nóng)田建設面臨的主要問題，即農(nóng)田建設統(tǒng)一管理體制尚未發(fā)揮作用、缺乏相關(guān)標準和規(guī)范、建設形式單一、信息化監(jiān)管能力不足和工程管護不力。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)田建設管理工作基礎(chǔ)，提出了統(tǒng)一建設管理職責、完善標準體系、提高監(jiān)管能力、開發(fā)信息化管理平臺和推進高標準農(nóng)田建設與國家戰(zhàn)略相融合等政策建議，以期為提升高標準農(nóng)田建設管理水平、推進農(nóng)田治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益參考。

[關(guān)鍵詞] 高標準農(nóng)田建設管理 現(xiàn)存問題 對策

中圖分類號：S289文獻標志碼：A

強有力的農(nóng)產(chǎn)品供給不僅是實施鄉(xiāng)村振興的首要任務，更是生態(tài)文明建設的基本保障。農(nóng)產(chǎn)品出于農(nóng)田，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》提出，要大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設，到2022年全國建設完成高標準農(nóng)田10億畝，尤其是糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)更要實現(xiàn)農(nóng)田精細化管理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)田建設管理尤其是高標準農(nóng)田建設，理應順暢開展、有序推進，但筆者在深入調(diào)研和查閱文獻的基礎(chǔ)上了解到，省、市、縣各層面在落實高標準農(nóng)田建設任務、開展具體工作中仍存在一些問題，這些或既有的、或新出現(xiàn)的問題在一定程度上困擾著基層工作者，以致工作難以推進，甚至受阻。本文從高標準農(nóng)田建設管理現(xiàn)存問題出發(fā)，深入剖析其產(chǎn)生的根源，并在此基礎(chǔ)上提出對策與建議。

一、高標準農(nóng)田建設管理面臨的問題

（一）農(nóng)田建設統(tǒng)一管理體制尚未發(fā)揮作用

黨和國家機構(gòu)改革后，將發(fā)改委農(nóng)業(yè)投資項目、財政部農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、原國土資源部農(nóng)田整治項目、水利部農(nóng)田水利建設項目等管理職責整合，列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能，但缺乏必要的職權(quán)交叉認定標準以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)操作規(guī)程設定[1]。機構(gòu)整合后，有些基層市縣管理隊伍力量薄弱，隊伍體系尚未建立，甚至有的農(nóng)田建設管理科室只有一人在單兵作戰(zhàn)。面對整合后的工作任務，市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門缺乏相關(guān)技術(shù)工作人員。機構(gòu)改革后，農(nóng)田建設統(tǒng)一管理體制的優(yōu)越性尚未顯現(xiàn)。

（二）高標準農(nóng)田建設管理缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準體系和規(guī)范

高標準農(nóng)田建設管理職責整合前，分散的農(nóng)田建設職能促使各部門都制定了農(nóng)田建設技術(shù)標準和規(guī)范，國家標準有《高標準農(nóng)田建設通則》（GB/T 30600-2014）（以下簡稱《通則》）和《高標準農(nóng)田建設評價規(guī)范》（GB/T 33130-2016），原國土資源部印發(fā)的《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范（試行）》，以及《高標準基本農(nóng)田建設標準》（TD/T 1033-2012）行業(yè)標準，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《高標準農(nóng)田建設標準》（NY/T 2148-2012）和《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設示范工程建設標準（試行）》（2009年）行業(yè)標準。與《通則》相比，各標準之間都有不一致的地方[2]。

（三）高標準農(nóng)田建設形式單一，未能因地制宜

現(xiàn)有高標準農(nóng)田建設依據(jù)《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃（2011—2020年）》及《高標準農(nóng)田建設通則》（GB/T30600-2014）的要求，著重對田、土、水、路、林、電、技、管等內(nèi)容進行綜合設計。高標準農(nóng)田建設過程中，普遍存在“一刀切”，未能因地制宜。殊不知高標準農(nóng)田的“標準”應該是區(qū)域性的[3]，不同自然地理要素和社會經(jīng)濟條件下，不同作物配置、熟制與種植方式都存在差異，對農(nóng)田質(zhì)量的要求也不盡相同，不考慮因地制宜的建設標準，并不能說是真正意義上的高標準農(nóng)田建設。

（四）高標準農(nóng)田建設管理缺乏信息化綜合監(jiān)管平臺

機構(gòu)改革雖然理順了農(nóng)田建設管理體制，整合了農(nóng)田建設資金，改變了農(nóng)田建設“五牛下田”“分散管理”的局面，但是在實際管理過程中，原來各部門高標準農(nóng)田到底有多少，建在什么地方，建設質(zhì)量高低等，沒有一套明確、有說服力的數(shù)據(jù)。已建成高標準農(nóng)田，有的看不到新建的基礎(chǔ)設施，有的項目區(qū)沒有四至，有的基礎(chǔ)設施比較單一，只修一條路就算完成了高標準農(nóng)田建設，還有的高標準農(nóng)田項目區(qū)，被不同的項目覆蓋，在面積上存在重復計算的情況。

（五）重建設、輕管理現(xiàn)象普遍存在

高標準農(nóng)田建成后，監(jiān)管是高標準農(nóng)田建設管理的重點工作之一，筆者調(diào)研了解到，現(xiàn)實情況是高標準農(nóng)田項目建設相關(guān)部門、監(jiān)管部門及項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村普遍存在重建設、輕管理現(xiàn)象，由于沒有管護經(jīng)費單項列支，認為驗收合格就算大功告成，沒有對工程管護引起足夠重視，沒有認真研究如何保證項目建成后的正常運行，沒有有效落實工程管護措施、管護制度、管護主體、管護經(jīng)費等。

二、高標準農(nóng)田建設管理的對策與建議

（一）強化組織領(lǐng)導，統(tǒng)一建設與管理職責

高標準農(nóng)田建設是落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的核心和關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部承擔農(nóng)田建設管理職責和耕地質(zhì)量管理工作，應該主動對接發(fā)展改革、財政、自然資源、水利和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部門，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將過渡期的工作做好、做扎實。在有效整合職能的基礎(chǔ)上，理順職責關(guān)系，完善農(nóng)田建設管理隊伍。市縣級要做好溝通協(xié)調(diào)，重點加強縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)田建設管理和技術(shù)服務隊伍建設，提升農(nóng)田建設管理技術(shù)服務水平和統(tǒng)一管理能力。

（二）加快完善高標準農(nóng)田建設管理標準體系

從國家層面，統(tǒng)一建設標準，全面制訂高標準農(nóng)田建設設計規(guī)范、分區(qū)分類投資標準定額、質(zhì)量管理體系等一系列技術(shù)標準和規(guī)范。標準的制定要兼顧一般性和特殊性，既要強化普適性的約束性指標，也要分區(qū)分類滿足差異化需求。可根據(jù)不同區(qū)域資源稟賦和不同類型農(nóng)田建設需求，明確在綜合評估的基礎(chǔ)上，按照新增建設、改造提升等類型分區(qū)域確定建設標準;按照不同區(qū)域不同類型制定差別化管理政策，分類推進農(nóng)田建設。

（三）提高高標準農(nóng)田建后監(jiān)管能力

可按照“屬地管理”的原則，高標準農(nóng)田建成后，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)村具體負責管護工作。省級要加快出臺《高標準農(nóng)田工程管護辦法》，市級可因地制宜制定《高標準農(nóng)田工程管護實施方案》，省市級要積極落實高標準農(nóng)田工程管護資金。在管護主體上，可靈活采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村設置管護專員、購買社會服務等形式，使管護具體到單位和責任人;在管護方式上，可通過設置宣傳欄、新聞媒體、微信等多種方式進行宣傳，提高農(nóng)民農(nóng)田工程設施保護意識，加強群眾的監(jiān)督與參與。定期開展高標準農(nóng)田工程管護通報會，建立日常巡察制度，加強監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤。

（四）加強高標準農(nóng)田建設信息化管理平臺建設

目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)開展了關(guān)于“十二五”以來高標準農(nóng)田建設評估和上圖入庫工作，此項工作完成可將已建成的高標準農(nóng)田上圖入庫，形成全國高標準農(nóng)田建設“一張圖”。為進一步加強高標準農(nóng)田建設監(jiān)測監(jiān)管水平，可綜合運用遙感監(jiān)測等技術(shù)，建立農(nóng)田管理大數(shù)據(jù)平臺。在已有基礎(chǔ)上，綜合“一張圖”和監(jiān)管系統(tǒng)，開發(fā)高標準農(nóng)田建設信息化管理平臺。在縱向上，建立立項、實施、驗收和使用各階段的監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設全過程管理;在橫向上，綜合考慮高標準農(nóng)田建設各方數(shù)據(jù)對接、共享和移交等工作，建立投資主體、建設主體、使用主體和監(jiān)管主體相互協(xié)作的工作機制。全面、準確、實時了解高標準農(nóng)田建設進展，掌握高標準農(nóng)田建設數(shù)量、質(zhì)量、分布、使用等情況，實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設管理有據(jù)可查、全程監(jiān)控、精準管理、資源共享。

（五）推進高標準農(nóng)田建設與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅戰(zhàn)略深度融合

在高標準農(nóng)田建設規(guī)劃中，要注重與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，脫貧攻堅戰(zhàn)略、國土空間規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌整體推進。在空間上，優(yōu)先實施國土空間規(guī)劃布局的農(nóng)田建設項目;在項目建設上，把項目工程規(guī)劃與促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)調(diào)整相結(jié)合，把農(nóng)田灌排河道工程規(guī)劃與農(nóng)村村莊河道環(huán)境整治相結(jié)合，把田間生產(chǎn)道路規(guī)劃與方便農(nóng)村居民出行、交通道路建設相結(jié)合，把農(nóng)田防護林網(wǎng)規(guī)劃與村莊綠化美化相結(jié)合;在任務和資金安排上，向貧困地區(qū)傾斜，優(yōu)先支持符合條件的貧困縣、貧困村。

參考文獻：

[1]趙謙，陳祥.領(lǐng)導小組功能適當化：高標準農(nóng)田建設機構(gòu)建制條款的規(guī)范要義[J].中國土地科學，2019，33（03）：9-15.

[2]趙慶利，陳艷林，何佑勇.高標準基本農(nóng)田如何上圖入庫[J].中國土地，2015（12）：31-32.

[3]張鳳榮.建設高標準農(nóng)田需因地制宜[N].中國科學報，2019-12-31（006）.