不同類型環境規制對地方環境治理的異質性影響

李瑞前 張勁松

內容提要：將環境規制分為命令型、市場型以及非正式三類，研究不同類型環境規制對地方環境治理的影響及其異質性。研究結論表明：不同環境規制與地方環境治理之間均呈現出倒U型關系，當環境規制強度未超過拐點值時，能夠有效促進地方環境治理，但也存在異質性。命令型環境規制需要滯后一段時間才能發揮對地方環境治理的顯著影響;市場型環境規制對地方環境治理的顯著性影響會隨滯后時間延長而減弱，而非正式環境規制的顯著性影響會隨滯后時間延長而增強。進一步分析表明：（1）命令型環境規制對地方環境治理的顯著影響只存在于經濟發展較差的地區，而非正式環境規制對地方環境治理的顯著影響只存在于經濟發展較好的地區。（2）官員晉升考核體系變化后，市場型環境規制對地方環境治理的顯著影響減弱，而非正式環境規制的顯著影響增強。研究結論對于如何根據不同類型環境規制的特點，來推動地方環境治理，具有啟示意義。

關鍵詞：環境規制;命令型環境規制;市場型環境規制;非正式環境規制;地方環境治理

中圖分類號：F279.12 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1001-148X（2020）07-0036-10

一、引言

進入新世紀，中國環境治理工作盡管已取得顯著成績，但環境問題依然嚴峻。生態環境部發布的《2018中國生態環境狀況公報》顯示：2018年全國萬元國內生產總值能耗盡管比2017年下降3.1%，但全國能源消費總量為46.4億噸標準煤，比2017年增長3.3%，總體量依然龐大，且煤炭消耗量占全部能源消耗量的59%。另外，全國338個地級及以上城市中，只有121個城市環境空氣質量達標，占全部城市數的35.8%，比2017年上升6.5個百分點。耶魯大學等單位發布的《2018年全球環境績效指數（EPI）報告》：中國環境績效位列全球120名，比2016年的109位下降11位，排名相對位置由0.61變成0.67。

為了加強地方環境治理，完善環境政策，提升環境規制強度是有效方式[1]。環境規制分為正式和非正式環境規制兩類，其中正式環境規制又包括命令型和市場型兩類[2]。從黨的十八大開始，政府就把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，并且首次把“美麗中國”作為生態文明建設的目標。黨的十九大報告進一步明確了“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的奮斗目標，也明確提出要構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，凸顯中央政府保護環境的決心及其重要戰略地位。除了頂層制度設計，通過頒布新的或修訂已有的環境政策也是重要方式。2014年5月，環境保護部頒布《環境保護部約談暫行辦法》，環保約談開始從“督企”轉向“督政”，通過直接、公開約談地方政府“一把手”，對其施加壓力，監督地方政府履行環保的主體責任。2015年起新實施的《環保法》在環境污染監督、環境保護及防治等方面，明確了政府、企業與個人等不同經濟主體的法律責任，加大了對違法排污企業的懲治力度，被稱為“史上最嚴”的環保法，給企業、政府帶來巨大的環境治理壓力。此外，新修訂的《大氣污染防治法》和新出臺的一系列規范性文件，如“大氣十條”“水十條”“土十條”等，也都標志著環境法治化水平的提升。受此影響，地方政府也會相應提升區域內環境規制強度，加大環境執法力度。根據《中國環境年鑒2018》，2017年現行有效的地方性環保法規以及規章的數量分別為480和318，比2016年分別增加101和23。2017年受理的行政復議案件數為1077件，比2016年的562件增加了515件。可以看到，頂層制度的設計、頒布新的或修訂已有的環境政策以及地方政府執法力度的提升，均提高了環境規制的強度，也因此提升了地方環境治理的壓力。

另外，隨著社會公眾、當地居民環保意識的不斷提升，環保組織以及投資人對于環境問題關注度的日益增加，各利益相關者也越來越多地參與到地方環境治理的監督中。根據《中國環境年鑒2018》，2017年環境保護部信訪機構收到群眾與環境相關問題的來信7038封，接待群眾來訪1458批（次） 2848人（次）。與2016相比，來信增加46%，來訪批（次）、人（次）分別增加2%、3%。因此，隨著各利益相關者越來越多地參與到環境治理的監督當中，作為正式環境規制的補充，非正式環境規制對地方環境治理施加的壓力也越來越大。

綜上，隨著環境規制政策強度的不斷增大，能否有效促進地方環境治理，成為學者普遍關心的問題，也具有重要的現實意義。因此，本文將環境規制分為命令型、市場型以及非正式環境規制三類，選擇環境污染治理投資來全面衡量地方環境治理，研究不同類型環境規制對地方環境治理的影響及其異質性。

本文的創新點在于：第一，選擇環境污染治理投資來衡量地方環境治理，它同時包括企業和政府的環保投入，能夠比較全面反映地方環境治理的努力程度，有效克服以往研究僅考慮企業作為單一環保投資主體的不足。第二，考慮不同類型環境規制的異質性，研究不同類型環境規制對地方環境治理的影響，可以克服已有研究只考慮單一環境政策對地方環境治理影響的不足，尤其是采用準自然試驗方法來研究某一法律法規頒布后產生的影響。第三，進一步研究不同類型環境規制對地方環境治理的影響是否存在滯后性以及滯后性的影響是否存在差異，從而深化不同類型環境規制對地方環境治理影響機制的認識，豐富該領域的研究。

二、文獻綜述與研究假設

（一）文獻綜述

1.環境規制對企業環境治理的影響。研究主要可以分為兩類：一類是從環境治理投入的角度，來研究環境規制對環保投資的影響;另一類是從環境治理效果的角度，來研究環境規制對環境績效的影響。鑒于企業是環保投資的主體，因此現有文獻主要集中于研究環境規制對企業環保投資的影響，并得到了等各種可能結論。

從合法性理論或利益相關者理論出發，為了獲取生存的合法性或者滿足利益相關者的要求，企業往往會選擇遵守環境規制的要求，增大環保投資，從而得到正相關的研究結論[3-5]。

從權衡理論出發，對短期內環保投資的成本以及遵循環境規制的收益進行權衡后，企業往往會選擇減少環保投資，從而得到負相關或無關的結論[6-7]。

鑒于線性關系的研究未形成統一結論，學者們也研究了二者間更為復雜的關系。唐國平等（2013）以2008-2011期間披露環保投資的A股上市公司為研究對象，得到環境規制與企業環保投資之間為U型關系的結論[8]。相反地，李強和田雙雙（2016）以2008-2013重污染企業的數據為基礎，發現環境規制與企業環保投資之間為倒U型關系[9]。Leiter et al.（2011）以歐盟21個國家的9個制造業行業為研究對象，研究發現環境規制與投資之間呈現出倒U型關系[10]。

2.環境規制對地方環境治理的影響。除了企業外，地方政府也是環境治理的主體，為此也有學者研究了環境規制對地方政府以及企業環境治理的綜合影響。彭熠等（2013）以30個省份為對象，研究認為，環境規制促進了工業廢氣治理投資的增加，進一步實現了污染排放的減少[11]。張平淡（2018）研究發現，地方的環保支出可以緩解環境財政分權對環境績效的不利影響[12]。

可以看到，由于研究對象、研究方法、研究期間以及變量衡量方法等方面存在的差異，使得環境規制影響環境治理的研究結論并不一致。從研究結論來看，環境規制對地方環境治理的影響可能并非簡單的線性影響，而是更為復雜的非線性影響。同時，文獻梳理后發現已有研究有待完善的地方在于：第一，對于地方環境治理，除了企業的環保投入外，還依賴于地方政府的環保投入，尤其在新的環境治理體系下，要建設生態文明，強調“督企”和“督政”并重。因此，需要更為全面反映地區環境治理投入的指標。第二，已有研究往往只考慮單一環境政策對地方環境治理的影響，忽視了其他類型環境規制，如市場型和非正式環境規制對地方環境治理的影響。隨著我國環境政策體系由傳統的命令型環境規制為主逐漸轉變為由命令型、市場型以及非正式環境規制組成的多維度、多層次環境政策體系，忽視其他類型環境規制的影響，則不能全面反映環境規制對地方環境治理的影響。第三，環境規制對地方環境治理的影響可能需要一段時間才能顯現，不同類型環境規制的滯后性影響也可能存在差異，這些因素需要在研究中充分考慮。

（二）理論分析與假設提出

命令型環境規制主要是通過政府制定一系列的污染排放限制以及技術減排的標準來減少污染物的排放量。當企業實際的排放量超過排放標準時，將面臨罰款或者被要求改進生產過程，嚴重者還會被要求關閉。與命令型環境規制不同，市場型環境規制以各種經濟工具為基礎，給企業提供了較大的靈活性來選擇或者投資合適的方法和技術來減少污染物的排放。相較而言，市場型環境規制更有助于企業采取污染防治技術而不是末端處理技術來減少污染物的排放。當前，市場型環境規制主要采用的工具包括環保稅、排污費、排放權交易等。從政府的角度看，政府預期通過各類環境規制的頒布來促進地方環境治理，以改善環境質量。對于企業而言，隨著正式環境規制的頒布，為了符合環境規制的要求，獲取生存的合法性，避免違規而受到處罰，企業往往會選擇加大環保投資，重視環境治理。

除了頂層制度的設計以及修訂或頒布相應環保法律法規外，中央政府為了發揮地方政府在環境治理方面的職責，解決地方環境治理失靈的問題，先后調整了官員晉升考核體系，除了考核經濟的發展速度外，還要求經濟的發展質量，并引入環保考核的一票否決制。晉升考核體系變化后，使地方政府具備較強的晉升動機來改善環境治理。在面臨較強的外生規制壓力和內生晉升動機下，地方政府一方面會加大環境執法力度，增加環保投入來解決環境問題;另一方面也會通過要求污染企業加大環保投入，參與到地方環境治理的行動中來。

隨著社會公眾、當地居民環保意識的提升，環保組織、投資人等利益相關者對環境問題關注度的日益增加，各利益相關者也越來越多地參與到地方環境治理的活動中。因此，作為正式環境規制的補充，非正式環境規制對地方環境治理施加的壓力也越來越大，從而有效推動地方環境治理，促進地方政府以及企業的環保投入。整體來看，環境規制整體強度的不斷提升以及正式和非正式環境規制壓力的疊加，都有利于促進地方環境治理。

而根據“過猶不及”理論（too-much-of-a-good-thing theory），不是影響因素越強，其后果就一定越好。當影響因素的強度超過一定水平時，可能會導致不利的結果，因為強度超過一定水平后，增加的額外成本將超過產生的額外收益[13]。因此，根據該理論，兩個變量之間的正向關系存在一個最大值，超過最大值之后，影響因素強度的增大會降低其結果，從而形成倒U型關系。相應地，隨著環境規制壓力的不斷增大，尤其當環境規制強度超過拐點值后，遵循環境規制產生的成本將超過其收益，因此無論是地方政府還是企業，將會減少環保投入，從而不利于地方環境治理。綜上，本文提出以下假設：

H1：環境規制與地方環境治理之間為倒U型關系。

H1a：命令型環境規制與地方環境治理之間為倒U型關系。

H1b：市場型環境規制與地方環境治理之間為倒U型關系。

H1c：非正式環境規制與地方環境治理之間為倒U型關系。

當經濟發展相對落后時，為了促進經濟發展，吸引更多企業投資，環境規制強度往往也較低。當環境規制強度較低時，對地方環境治理所能施加的影響也就有限[8]。對于企業而言，當環境規制強度較低時，環境規制的遵循成本往往要高于處罰成本，企業寧愿直接繳納罰款，也不愿意進行環保投資[14]。對于地方政府而言，為了加快地方經濟的發展，地方政府會主動弱化環境規制的強度，從而導致環境規制的非完全執行[15]。此時，地方政府就缺少加大環境治理力度，增加環保投資的動機。因此，正式環境規制對地方環境治理的影響就有限。另外，當經濟發展還比較落后時，社會公眾、當地居民、投資人、環保組織等利益相關者對于環境問題的關注度也不足，相應施加的壓力也較小[16]，因此，非正式環境規制對地方環境治理的影響也有限。

隨著經濟的發展以及自然環境的不斷惡化，如何能協調好經濟發展與環境保護的問題就顯得至關重要。對于中央政府而言，為了有效解決經濟發展所導致的嚴峻環境問題，中央政府通過頂層制度設計，頒布新的或修訂已有的環境政策來提升環境規制的強度以及調整地方官員的晉升考核體系等一系列方式，來要求地方政府嚴格執行環境規制，解決環境污染問題。相應地，地方政府在外部環境規制壓力不斷加大以及內在晉升動機增加的背景下，也會嚴格執行環境規制，加大環保投入，推動地方環境治理。對于企業而言，鑒于所面臨環境規制壓力的增大以及相應處罰成本的提升，僅滿足最低層次環境規制的要求并不符合利益相關者的預期，且企業此時違背環境規制的處罰成本也會遠大于環保投資的成本，從而倒逼企業加大環保投入，促進環境治理[14]。另外，由于經濟的不斷發展以及環境問題的不斷惡化，社會公眾、當地居民、環保組織、投資人等各利益相關者也會越來越關注環境治理問題。Liao & Shi （2018）研究發現，公眾的環保訴求會強化地方政府對環境規制執行的嚴格程度，進一步促進企業的綠色投資[17]。綜上，不斷增大的外部壓力，將會促使地方政府和企業加大環境治理的投入。據此，本文提出以下假設：

H2：環境規制與地方環境治理之間為U型關系。

H2a：命令型環境規制與地方環境治理之間為U型關系。

H2b：市場型環境規制與地方環境治理之間為U型關系。

H2c：非正式環境規制與地方環境治理之間為U型關系。

三、研究設計

（一）模型構建

為了檢驗環境規制對地方環境治理的非線性影響，構建模型1。在模型1中，環境規制用ER來表示，包括命令型環境規制（CMCER）、市場型環境規制（MBER）以及非正式環境規制（INFER）。由于環境規制對環境治理的影響可能存在滯后性[15]，所以除了考慮當期環境規制對環境治理的影響外，還要將環境規制分別滯后1期和2期，因此角標n的取值為0、1、2。另外，將滯后期的環境規制引入模型中，也可以一定程度上解決內生性問題，保證本文結論的穩健性[2]。由于模型中加入環境規制的平方項，為了解決平方項可能引起的多重共線性問題，本文先將環境規制去中心化后再加入模型中。最終根據回歸結果中環境規制二次項系數的正或負，來判斷環境規制對地方環境治理的非線性影響。

EIit=c+β1ERit-n+β2ER2it-n+β3Energyit+β4R&Dit+β5Scaleit+β6Per_GDPit+β7Structureit+εit模型1

（二）變量定義

1.被解釋變量。現有文獻多是從投入和效果兩個角度來衡量地方環境治理（EI）。環境治理效果方面主要采用污染減排的情況或者污染物的排放數量來衡量，環境治理投入方面主要采用環保投資相關的數據來衡量。根據研究內容，本文使用各省環境污染治理投資的金額來衡量地方環境治理，它綜合反映了地方政府以及企業在環境治理方面的投資情況，而非單純的企業環保投資。從內容構成來看，環境污染治理投資包括工業污染治理投資、“三同時”項目環保投資以及城市環境基礎設施建設三個方面[18]。為了進一步消除地方經濟發展差異產生的影響，將環境污染治理投資除以地區國內生產總值。

2.解釋變量。借鑒現有學者的普遍做法，將環境規制分為命令型、市場型以及非正式環境規制三類[2]。對于命令型環境規制的衡量，有學者采用政府當年做出的環境行政處罰決定案件數或者頒布的環境行政法規數來衡量[19]。本文采用政府當年做出的環境行政處罰案件的數量來衡量，并取處罰數量的對數以消除異方差影響。

對于市場型環境規制的衡量，學者主要采用排污費、環保稅以及碳排污權交易等指標來衡量[2，20]。鑒于碳排放權交易從2013年開始試點實行，正式環保稅也從2018年才開始執行，因此選擇排污費來衡量市場型環境規制。為了消除規模差異的影響，將排污費除以各地區的工業總產值。

對于非正式環境規制的衡量，學者主要采用當地群眾受教育的平均水平，當年收到的與環境問題相關的信件、電話及網絡的投訴量以及當年發生的環保事件數量等指標來衡量[16]。鑒于數據的可獲得性，采用當年收到的與環境問題相關的信件、電話及網絡投訴量的對數來衡量非正式環境規制。需要說明的是，電話和網絡投訴量的數據從2011年起才公布，因此2010年以前僅包括信件的投訴量。

3.控制變量。為了避免遺漏變量對回歸結果的影響，借鑒高明和黃清煌（2015）[18]的做法，選擇能源消耗（Energy）、技術創新（R&D）、企業規模（Scale）、人均GDP（Per_capita）以及產業結構（Structure）作為控制變量。詳細的變量定義可參見表1。

（三）樣本選取與數據來源

鑒于西藏、臺灣、香港以及澳門地區相關數據的缺失，最終以30個省、自治區和直轄市作為研究對象。由于與環境規制相關的數據來自于《中國環境年鑒》，且其披露的期間為2004年至2015年，因此確定最終研究期限為2004-2015年。本文所需其他數據分別來自于《中國能源統計年鑒》、《中國科技活動統計年鑒》以及國家統計局官網（http：//data.stats.gov.cn）。為了避免極端值的影響，本文對所有連續型變量在1%和99%水平上進行縮尾處理。

四、實證檢驗結果與分析

（一）變量的描述性統計及相關性分析

從變量的描述性統計結果表2可以看到，EI的均值為0.013，最小值為0.005，最大值為0.034。已有的環境治理經驗表明，為了能夠基本控制環境惡化的趨勢，EI的值應該在1%-1.5%;為了能夠有效解決環境問題，提升環境績效，EI的值應該達到2%-3%[12]。因此，為了環境質量的有效改善，從環境污染治理投資的數量來看，還有一定的增長空間。從地方環境規制的強度來看，CMCER與INFER的均值與中位數均較為接近，而MBER的均值大于中位數，說明大部分地區所面臨市場型環境規制的壓力還較小。

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