關于堅持和完善生態文明制度體系的路徑研究

陳夢晴

摘? ? 要：黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生，闡明了生態文明制度體系在中國特色社會主義制度中的重要地位，為生態文明建設提供了制度遵循。本文旨在闡明生態文明制度體系的內涵與重大意義，并在此基礎上提出可行性的對策建議。

關鍵詞：生態文明制度體系;自然資源;生態環境

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生，闡明了生態文明制度體系在中國特色社會主義制度中的重要地位，為生態文明建設提供了制度遵循。

一、堅持和完善生態文明制度體系的重大意義

1.堅持和完善生態文明制度體系是在總結我國生態文明建設歷程和經驗的基礎上形成的科學方案。自1973年國務院出臺首部環境保護綜合性法規《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》以來，我國生態環境保護工作逐步開展。黨的十八屆三中全會首次提出“生態文明制度體系”，以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，制定了 40 多項涉及生態文明建設的改革方案，修訂環境保護法，對生態文明建設進行全面系統部署。這是黨中央在總結我國生態文明建設成果和經驗的基礎上提出的科學方案，為今后的生態文明建設工作指明了方向。

2.堅持和完善生態文明制度體系是立足現實需求，破解資源能源、環境污染問題的根本之舉。隨著生態文明建設工作不斷推進，我國的生態環境質量正不斷好轉，但生態文明建設仍然面臨地域與行業發展不均衡、統籌規劃能力弱、環境監管效力不足等嚴峻挑戰。我國的生態文明建設正處于壓力疊加、人民對優美生態環境需要日益增長的關鍵期，黨中央提出建立系統完整的生態文明制度體系，是立足當前現實需求、解決生態環境保護難題的根本性舉措。

3.堅持和完善生態文明制度體系是實現美麗中國目標、實現中華民族永續發展的重要舉措。黨的十九大報告提出，“到 2035 年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”。美麗中國建設關乎人民福祉和民族未來，堅持和完善生態文明制度體系正是當前推進生態文明體制改革、回應人民關切、實現美麗中國目標的行動方案，也是貫徹可持續發展思想、惠及子孫后代、實現永續發展的長遠舉措。

4.堅持和完善生態文明制度體系是國家治理體系與治理能力現代化的重要維度。黨的十九屆四中全會闡明了國家治理體系的基本框架和四梁八柱。在生態文明建設領域，強調了生態文明建設關乎中華民族永續發展的突出地位，重申了生態文明制度體系建設的基本理念、基本國策、重要方針與目標方向。堅持和完善生態文明制度建設，是將生態文明的制度優勢轉化為治理效能的重要前提，也是實現全面深化改革的目標任務之一。

二、堅持和完善生態文明制度體系的總體要求

1.必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念。黨的十九大報告明確要求，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。這旨在實現經濟價值和生態價值的內在統一，彰顯了生態價值和生態效益的重要性。堅持和完善生態文明制度體系，必須牢固樹立和切實踐行綠水青山就是金山銀山的理念，正確處理生態與發展的辯證關系，為“產業生態化”“生態產業化”、走綠色發展之路提供制度引領和制度支撐。

2.必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。節約優先、保護優先、自然恢復為主，充分體現了生態文明建設規律的內在要求，準確反映了我國生態文明建設面臨的突出矛盾和問題，是我國生態文明建設的重要指導方針。堅持和完善生態文明制度體系，必須尊重自然規律、尊重生態建設規律，始終把節約資源和保護環境置于優先位置，始終把自然恢復作為生態恢復的主要方式。

3.必須堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。生產發展是走文明發展道路的基礎環節，生活富裕是走文明發展道路的重要體現，生態良好是走文明發展道路的應有之義。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，走生態發展之路才有生命力和可持續性。堅持和完善生態文明制度體系，必須處理好生產、生活、生態三者之間的關系，堅定不移地走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

三、堅持和完善生態文明制度體系的具體實施路徑

（一）基于治理過程的生態文明制度體系建設路徑

1.源頭防治制度建設。一是健全和落實生態保護紅線制度。加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線三大體系，將環境污染控制、環境質量改善和環境風險防范有機銜接起來;二是建立資源高效利用制度。以歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度為基礎，明確每一寸國土空間的自然資源產權，建立和健全資源有償使用制度、全面節約制度與循環利用制度;三是優化國土空間規劃制度。嚴格按照主體功能區定位劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，建立國土空間開發保護制度和用途管控制度，建立國家公園體制，形成全國統一、定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系。

2.過程管控制度建設。一是完善污染物排放制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，完善污染物排放許可制度、污染物排放總量監測制度和控制制度;二是健全資源環境承載能力預警監測制度。在摸清地區資源稟賦與環境容量的基礎上，完善資源總量管理制度、用量監測制度和用途管制制度，實現資源環境承載能力用量用途監測與實時預警;三是建立污染防治區域聯動機制與陸海統籌制度。對大氣和水污染防治的重點區域陸續建立聯防聯控機制，形成陸海統籌的生態環境治理體系，促進沿海陸域和海洋生態保護良性互動、相互增益;四是健全生態環境修復制度。加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態保護，形成山水林田湖草一體化的保護和修復制度。

3.追責懲處制度建設。一是建立科學、嚴格的后果評價制度。健全生態文明制度體系建設目標評價考核制度，豐富考核內容，強化環境保護、自然資源管控、節能減排等重要的約束性指標的管理;二是完善生態損害追責制度。探索建立自然資源資產負債表制度、領導干部任期內自然資源資產損益審計制度和生態環境損害責任終身追究制度，為落實生態環境責任提供有力支撐;三是健全生態補償和生態壞境損害賠償制度。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度;對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，將生態環境修復納入生態環境損害賠償責任方式中。

（二）基于治理主體的生態文明制度體系建設路徑

1. 政府監管制度建設。一是健全決策程序與決策制度。各級政府應致力于完善生態文明建設的協商合作機制，明確議事規則與議事程序，同時，建立第三方環境影響評價參與機制，讓環境影響評價進入綜合決策;二是強化環保督察制度。進一步規范生態環境保護督察工作的督察程序、督察權限、督察紀律和督察責任，落實地方政府環境保護主體責任，構建督政問責監管體系;三是建立生態環境監測管理聯動機制。結合主體功能區管理體制，探索建立上下聯動、區域統籌的生態環境監管機制。

2. 市場運行制度建設。一是建立健全資源環境使用權交易制度。建立用能權、用水權、排污權、碳排放權交易平臺，建立配套的測量與核準體系，明確交易價格機制與交易平臺運作規則，充分發揮市場機制與企業的主體作用;二是發展綠色產業與金融制度。圍繞綠色產業與循環經濟發展，完善機構建設、稅收制度與法律體系建設，積極推行綠色保險、綠色金融、綠色證券和綠色信貸，建立綠色投資者網絡和環境信息披露機制;三是推進自然資源與生態環保產品的標準化建設。在自然資源資產管理制度框架下，探索自然資源的標準化體系建設，同時，建立統一的綠色產品標準、認證與標識體系，健全綠色產品認證有效性評估與監督機制，增加綠色產品的有效供給。

3. 法律法規體系建設。一是完善生態環境法律體系，提升《環境保護法》的法律地位，加快環保單項法律的“立改廢”進程;二是完善生態環境保護的法規體系，加快生態環境行政法規的修訂。同時，地方立法機關可制定若干地方性法規，通過試點打通制度創新之路并進一步發展和完善;三是不斷完善環境資源糾紛解決制度，包括完善環境公益訴訟制度、生態環境損害賠償制度與法律援助機制等。

4.公眾參與制度建設。一是健全公眾參與激勵機制。通過搭建交流對話平臺、增加投訴舉報渠道、完善監督舉報制度等方式拓寬參與渠道，同時創新工作方式與激勵機制，鼓勵公眾積極參與環保決策、主動參加環保活動、積極舉報生態環境違法行為;二是建立信息交流共享制度。政府應建立信息溝通機制，將生態文明建設領域的資料共享、經驗交流和對話研討予以制度化;三是建立和完善生態文明宣傳教育制度。在全社會廣泛推行生態文明教育，倡導綠色人生規劃與全民節約風尚，引導公民的生態文明價值取向，使全社會形成生態自覺的意識。

參考文獻：

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