監察法中政務處分制度研究

黃羽霞

摘? 要：政務處分在監察體制改革試點過程中首次出現，并取代了原行政監察機關適用的“政紀處分”，適用于違法的公職人員的懲戒措施。監察法中建立政務處分制度具有重要的意義，它是完善我國公職人員責任追究機制的重要制度，但是政務處分制度在實踐適用中存在著很大的問題。這迫切需要我們從理論層面對政務處分的性質、政務處分制度存在的問題以及怎樣完善政務處分制度做出深刻的探討，為政務處分制度的實施提供實踐指導。

關鍵詞：政務處分;性質;意義;問題;完善

一、政務處分及其法律性質

（一）政務處分

政務處分是國家各級監察委員會針對公務人員的實體違法行為做出的法律責任而非紀律責任。1政務處分與行政處分不同，兩者具有明顯的區別，政務處分是違法失職的公職人員承擔的一種法律責任，行政處分是違法失職的公務人員所承擔的紀律責任。政務處分與行政處分之間的關系是共存與互補關系。二者雖然不同，但是政務處分在本質上仍然是國家機關內部的法律處分，是各級監察委員會對違法失職的公職人員依據國家監察法的規定而給予的一種懲戒措施。受政務處分的公職人員可以依法行使申訴權，要求作出處分的決定機關復審，對復審不服的還可以向作出處分決定的上級監察機關提請復核。政務處分制度成為監察機關追究公職人員職務違法責任的行政懲戒措施，是監察機關行使監察職能的體現。

（二）政務處分對象的范圍

有關政務處分對象的確定在理論上存在較大爭議，有三種主要觀點：一種觀點認為，政務處分的對象是《監察法》上的監察對象。2第二種觀點認為，政務處分的對象是違法違規的公職人員。3第三種觀點認為，政務處分的對象是監察對象，但僅限《監察法》第 15 條規定的公職人員，并不包括“有關人員”。根據《監察法》以及《暫行規定》，政務處分的對象限于公職人員中具有特定身份的管理人員，包括《監察法》第 15 條第 1 款列舉的國家機關任命的領導人員以及列入國家機關編制的管理人員;公辦教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中列入國家機關公職人員編制的公務人員。

（三）政務處分的性質厘定

我國《監察法》45條第2款規定“政務處分決定分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。”政務處分是監察體制改革中剛剛設立的制度，對于其性質的認定，在學術界和理論界都沒有公認的看法。參考有關資料，大致形成了一下三種觀點：

一種觀點認為，政務處分是監察機關對公職人員采取的外部法律制裁措施。4第二種觀點認為，政務處分是對公職人員采取的外部紀律懲戒措施。5第三種觀點認為，政務處分是監察機關對公職人員采取的內部法律懲戒措施。6筆者認為第三種觀點關于政務處分性質的看法比較合理，原因有二：一是政務處分的依據是《中國人民共和國監察法》所以政務處分是一種法律責任，這也使得其與行政處分相區別;二是政務處分的被懲戒人員的救濟方式（復審和復核），說明其是一種內部懲戒措施。

二、政務處分制度的意義

（一）政務處分建立了符合中國國情的權力監督與制約體系，是中國特色監察制度和監察立法的體現。

政務處分制度產生并不是行政處分的簡單取代或者升級并由一套符合中國憲制的權力配置理論支撐，形成符合中國權力監督與制約機制的法理。政務處分制度的從無到有，對于完善我國的監察監督體制和監察立法具有重要的意義。

（二）政務處分是監察機關監督執紀的重要手段，具有適用范圍廣、懲戒程度適當、教育作用明顯的特征。

監察機關對公職人員主要有監督、調查和處置三種職能，監督是第一位的也是最主要的職能，而處置是監督和調查的最終結果。因此，監察機關的監督與處置職能應當成為監察法學研究的重要內容。政務處分在監察處置措施中占十分重要的地位，它不僅與黨紀處分銜接，而且與行政處分并存。

（三）政務處分實現了處分與黨紀、國法的有效銜接。

政務處分法草案將國家監察法的原則規定具體化，明確政務處分的種類和適用、主體及權限、程序和救濟途徑等要素，為政務處分的實施提供了一整套完整的方案，使得其實現了處分與黨紀、國法的有效銜接。

（四）政務處分將“違法的公職人員”全面納入處分體系之內，具有補充漏洞的作用。

政務處分將包括公務員，國企管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員和其他依法履行公職的人員納入懲戒范圍之內，實現了公職人員監察監督的全覆蓋。

三、政務處分制度存在的問題

（一）政務處分存在適用對象錯誤以及適用原則模糊的現象

一方面政務處分的法律、法規及規章對政務處分行為的性質、內容、效力等缺乏具體規定。另一方面學術界也缺乏研究，既有政務處分理論難以為監察實踐提供指導，迫切需要從理論層面對政務處分的性質、適用對象確定的標準、適用依據以及適用規則進行深入探討。

（二）政務處分適用的情形規定過于原則

《監察法》第 11 條和第 45 條均規定，政務處分適用于違法的公職人員。《暫行規定》第 2條也規定，公職人員有違法違規行為的應當受到政務處分。但由于違法這一概念比較宏觀和抽象，在理論和實踐中難以掌握。需要從監察制度的基本原理和法理出發，結合《監察法》的規定，確定《監察法》上違法的涵義。

（三）政務處分的規范依據具有多樣性，增加適用難度。

監察法對政務處分適用的依據、條件以及如何適用沒有做出明確的規定，導致政務處分的規范依據具有多樣性。在加上我國公務員人數眾多，不同性質的機關和單位對公務員紀律要求存在很大差別。

四、建立完備的政務處分制度的構想

（一）制定針對公職人員違法行為的政務處分法

《監察法》是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律，而《政務處分法》則是一部規范政務處分權和政務處分工作的專門立法。因為根據《立法法》關于法律適用的規定，在適用法律時需要循“上位法優于下位法”“特別法優于一般法”以及“新法優于舊法”等技術性的規則。假如《監察法》與《政務處分法》是一般法與特法的關系，政務工作領域自然優先適用《政務處分法法規定》，而認為《監察法》與《政務處分法》是上位法與下位法的關系，那么，在制定《政務處分法》時便應以《監察法》為立法依據，且不可與《監察法》的規定有任何抵觸。不可否認，政務處分法的立法目的乃是落實《監察法》政務處分的規定，故監察法是《政務處分法》的立法依據。《政務處分法》雖然在《監察法》的基礎上進行 補充和完善，但不可違背監察法中已經明確的規定，比如政務處分的事由應為違法行為，政務處分對象應為公職人員。

（二）政務處分應當實現黨內監督與國家監察的貫通。黨員公職人員的黨紀處分與政務處分應當匹配。實踐中必須遵循相當性原則，防止兩種紀律處分畸輕畸重，保障黨內監督與監察監督銜接貫通。

（三）實現司法、行政執法與監察工作的銜接

監察機關在給予公職人員政務處分時，事實依據既有監察機關的調查結果（主要是職務違法行為），亦有其他國家機關對公職人員違法行為的認定結果，比如行政處罰決定書、司法裁判文書等。如此一來，為使監察機關能夠及時對違法的公職人員給予政務處分，便需要實現司法、行政執法與監察工作的銜接，主要是行政機關在給予具有公職人員身份的行政相對人行政處罰之后;檢察院因公職人員的犯罪行為情節輕微，作出不起訴決定之后;以及法院對公職人員的犯罪行為作出判決裁定之后，應當將相關違法事實及證據材料移送監察機關，以便監察機關據此對公職人員作出政務處分決定。

總之，政務處分制度的確立體現了我國監察制度和監察立法的完善，標志著中國特色的監察制度逐級趨于成熟。但是政務處分制度在實踐適用中仍然存在很多問題，尤其是其與行政處分之間的關系，對于正確適用政務處分制度具有重要的意義，需要自實踐和理論上做出進一步的探討。

參考文獻

[1]? 徐繼敏：《監察委員會政務處分行為研究》，載河南社會科學，2018年第10期，第68頁。

[2]? 李桂琴：《關于基層運用政務處分情況的調研》，載《中國紀檢監察報》2019 年 1 月 31 日第 8 版。

[3]? 宋尚華、王多：《黨紀處分與政務處分有什么區別———適用對象、依據、程序及權利救濟不同》，載《中國紀檢監察》2018 年第 22 期。

[4]? 徐繼敏：《監察委員會政務處分行為探究》，載《河南社會科學》2018 年第 10 期。

[5]? 秦前紅、劉怡達：《制定政務處分法應處理好的七對關系》，載《法治現代化研究》2019 年第 1 期。

[6]? 朱福惠：《論監察法上政務處分之適用及其法理》，載法學雜志，2019年第9期，第47頁。