關(guān)于西北邊疆安全治理的若干思考

李書予

摘要：我國西北邊疆面積廣大，邊境線長，在進行邊疆治理時需要解決安全威脅、生態(tài)問題、民族認(rèn)同與國家認(rèn)同失衡等諸多問題，多種問題相互聯(lián)系，十分復(fù)雜。地方政府在解決治理過程中問題上需要因地制宜，強化安全治理能力建設(shè)，構(gòu)建有利于西部邊疆安全的社會環(huán)境。

關(guān)鍵詞：西北邊疆;邊疆問題;地方政府;機制

就一般意義而言，邊疆就是國家疆域的邊緣性部分。中國的邊疆，既具有一般的國家邊疆的性質(zhì)與特點，也具有由中國的歷史和文化所賦予的特定內(nèi)涵。[1]西北邊疆由于其特殊的戰(zhàn)略地位和其他特殊因素，產(chǎn)生了許多其他地方未出現(xiàn)的問題。這些問題地方政府找準(zhǔn)自己的定位，落實治理任務(wù)，發(fā)揮自身的優(yōu)勢和活力。因此，對西北邊疆地方政府在安全治理中所扮演的角色、發(fā)揮的作用等問題的分析顯得十分重要。

一、西北邊疆的問題

我國西北邊疆，地處中國北部安全戰(zhàn)略區(qū)的西部，包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省。西北邊疆地區(qū)有著長達(dá)7500公里的國境線，占全國陸地邊界線的三分之一以上，是我國周邊鄰邦最多的地區(qū)。與眾多國家毗鄰帶來了發(fā)展機遇的同時，還存在著內(nèi)外部的安全威脅，也有跨國河流治理、跨境民族管理等難題。這些問題解決的妥善與否關(guān)乎著西北邊疆的安全，也關(guān)系著后續(xù)的發(fā)展與穩(wěn)定。

1.內(nèi)外部的安全威脅交織

當(dāng)前影響西北邊疆安全和社會政治穩(wěn)定的一個突出問題是西方敵對勢力利用民族等各種形式對我國的政治滲透進一步加劇，對我國西北邊疆的發(fā)展產(chǎn)生了一定影響?！叭蓜萘Α迸c西方敵對勢力相結(jié)合可以說是大大加劇了西北邊疆安全問題的解決。有些國外組織還通過支持國際反動組織對我國西北邊疆進行政治滲透，已經(jīng)嚴(yán)重地威脅了中國的國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。除了上述傳統(tǒng)安全問題之外，還存在著諸如吸毒販毒、非法跨國婚姻、販賣人口、跨境犯罪、宗教滲透、“三非”人員急劇增多等非傳統(tǒng)安全的威脅。阿富汗和中亞的塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦等國與我國西北邊疆直接接壤，西北邊疆已經(jīng)成為毒品進入內(nèi)地的主要通道。如果對邊疆安全問題的治理不及時、不到位，特別是內(nèi)外部政治安全威脅不能消除，則容易引發(fā)社會不穩(wěn)定，進而波及政治不穩(wěn)定。

2.國家認(rèn)同形勢不容樂觀

發(fā)生的各種暴力事件，并非人們心血來潮，而是有其特定的心理驅(qū)動。心理層面上的因素難以直接觀察，但對居民的日常行為和各種價值取向、判斷影響巨大，這需要地方政府在治理過程中加強認(rèn)同整合。西北邊疆地區(qū)人們的心理趨向仍有如下表現(xiàn)：其一，各少數(shù)民族傳統(tǒng)的思想觀念和價值取向依然根深蒂固，傳統(tǒng)權(quán)威仍然存在。過去對邊疆少數(shù)民族實行的土司制度等措施，隨著中華人民共和國的成立真正消解，但之前形成的各種傳統(tǒng)權(quán)威仍與體制權(quán)威共同存在于西北邊疆地區(qū)。其二，邊疆社會中亞地區(qū)與我國的同源跨國民族是影響我國西北邊疆地區(qū)穩(wěn)定的重要因素之一。西北邊境有維吾爾、蒙古、俄羅斯、藏、塔吉克以及柯爾克孜等八個跨境民族，90年代受民族分裂主義、宗教極端主義和國際恐怖主義三股勢力影響，新疆維吾爾族分離勢力猖獗，分裂和破壞國家邊邦。其三，頻繁的跨界交流和人員流動，更是影響了跨界民族本地居民的心理，如西北邊疆地區(qū)因中亞部分國家民族主義的泛濫而導(dǎo)致的國內(nèi)同源民族的移出現(xiàn)象等。

3.生態(tài)安全問題

總體上來講，西北邊疆自然地理環(huán)境惡略，多山脈、荒漠、戈壁，氣候干旱;草原處于沙漠或沙漠化地帶的外圍，氣候特征比較接近沙漠，尤其是時常遭受漫天遍野的風(fēng)沙肆虐，加之常年干旱，導(dǎo)致草原退化嚴(yán)重。除了氣候干旱，對國際河流我國境內(nèi)部分的利用和治理也出現(xiàn)了一定的問題。位于西北邊疆的伊犁河和額爾齊斯河流水資源的利用、水量分配對兩國的生態(tài)環(huán)境發(fā)展都有重要的作用，更關(guān)系到我國新疆地區(qū)及哈國的穩(wěn)定。國際河流的污染不僅關(guān)系到本國的水質(zhì)安全還會影響到下游流經(jīng)的其他國家，產(chǎn)生一定的矛盾。如大量工業(yè)廢水、農(nóng)田化肥殘留礦物質(zhì)及城鎮(zhèn)生活污水排入伊犁河，使伊犁河水質(zhì)變差，污染加重，影響到伊犁河流域及境外下游國家的用水安全。

二、邊疆地方政府與邊疆安全

隨著一帶一路的深入開展，西北邊疆越來越具有更大的發(fā)展?jié)摿?。但是如前所述，?dāng)前西北邊疆的發(fā)展存在著諸多不利因素。而在當(dāng)前的治理過程中地方政府正面臨著以下的困境。

1.邊疆政府工作隊伍能力欠缺

直接落實主體任務(wù)的是各級的工作人員，但作為骨干力量的他們在安全治理過程中仍存在一些值得思考的問題。其主要表現(xiàn)為：第一，由于邊疆問題多為互相牽連，更容易導(dǎo)致危機到社會安定，工作人員在面對棘手的問題更難擔(dān)起自己的職責(zé)，發(fā)揮出應(yīng)有的“創(chuàng)造力、服務(wù)能力”。第二，基層組織人員服務(wù)能力本身較為薄弱，同時受教育水平參差不齊，而受教育程度不高的人員忘記黨的紀(jì)律的情況仍然存在，散發(fā)影響邊疆安全的不當(dāng)言論。這也損害了地方政府的形象，影響相關(guān)政策的落實。第三，“人情占主導(dǎo)、法律非主流”的傳統(tǒng)不良因素在邊疆社會一定范圍內(nèi)還普遍存在。[2]受民族傳統(tǒng)習(xí)俗和宗教文化信仰影響和束縛的政府管理隊伍“以言代法、以情代法”的人治痕跡依舊明顯。

2.技術(shù)手段不足

地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)平臺未能得到充分開發(fā)，推廣新媒體并使之與傳統(tǒng)媒體進行協(xié)調(diào)與結(jié)合不足，政策反饋效果差強人意，這是地方政府未能盡到探索網(wǎng)絡(luò)平臺的責(zé)任。當(dāng)然，這與工作人員能力不強緊密聯(lián)系在一起，恰恰探索網(wǎng)絡(luò)平臺對提升西北邊疆人民的國家認(rèn)同大有脾益。內(nèi)蒙古林區(qū)多次大火在預(yù)防與救災(zāi)的過程中反映了相關(guān)技術(shù)研發(fā)的匱乏，相同的還有水污染治理，對水質(zhì)、天氣進行實時監(jiān)測，阻止災(zāi)情的繼續(xù)擴大，地方政府中技術(shù)部門對此負(fù)有責(zé)無旁貸的責(zé)任。對于危機的處理，同樣需要技術(shù)支撐，減少需要的人力與物資。公共產(chǎn)品的成本較大，邊疆人口稀少又較為分散，這更為公共產(chǎn)品的提供增加了難度。如何通過技術(shù)滿足如水電、道路等公共產(chǎn)品的提供，這同樣是技術(shù)部門需要去解決的。

3.制度建設(shè)不完善

西北邊疆地方政府除了常見的技術(shù)開發(fā)不到位及工作人員能力不足的問題之外，也存在著制度建設(shè)滯后。第一，針對新的安全領(lǐng)域的制度還沒有跟上，網(wǎng)絡(luò)信息安全、金融安全都是近年來不可忽視的領(lǐng)域，而在西北邊疆很明顯相關(guān)制度還沒有。一些地方的公共安全治理體系尚不完善，特別是重大公共危機事件的應(yīng)急管理制度體系尚不健全;一些地方政府依法管理宗教機構(gòu)及人員的制度體系尚不健全，信教傳教的黨員干部違反黨的政治紀(jì)律、民族政策，目前的管理體系未能適應(yīng)現(xiàn)有復(fù)雜的情況。地方政府要認(rèn)清和區(qū)分不同安全問題的性質(zhì)及其利害關(guān)系，摸索多元化的處理機制，從而及時處理問題又避免誘發(fā)連鎖反應(yīng)。一味采取保守態(tài)度反而不利于有效的解決或控制安全問題，繼而釀成更大的隱患。

三、邊疆地方政府制度建設(shè)

針對地方政府的上述特征，必然要從其本身的角色出發(fā)，完善安全治理機制，加強安全治理能力建設(shè)。各級邊疆地方政府要在運用國家宏觀治理政策、提供客觀政策建議、調(diào)配區(qū)內(nèi)資源、基層治理績效考核等方面發(fā)揮好樞紐作用。

第一，要在中央政府的主導(dǎo)下，建立完善的跨政府層級與部門的西部邊疆重大公共安全事件的危機處理機制，通過多種方式解決基層政府在應(yīng)對重大公共危機過程中權(quán)限不夠、能力不足的問題。從政府層面來講，中央與地方的相互合作，中央組建常設(shè)的綜合性應(yīng)急協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)突發(fā)事件的協(xié)調(diào)管理和資源整合。明確地方政府直接處置本地突發(fā)事件的責(zé)任，并賦予其統(tǒng)一實施應(yīng)急處置的權(quán)限;其次是政府與非政府組織、公民個人的合作聯(lián)動，通過政府與民間組織、公民個人乃至國際組織簽訂協(xié)議形成的相互溝通協(xié)作機制等。以甘肅為例，甘肅省地方政府今年將培訓(xùn)2550名禁毒課教師，以提升中小學(xué)生識毒、拒毒、防毒的能力。

第二，制定分級響應(yīng)機制。相互協(xié)作的基礎(chǔ)是發(fā)揮管理主體的能力，群體性事件發(fā)生前后，該地的管理主體應(yīng)制定出對應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。平時加強邊境管理，切斷境內(nèi)外民族分裂和宗教極端勢力的聯(lián)系紐帶，與周邊相鄰國家建立和強化反恐協(xié)作機制，是維護邊疆穩(wěn)定與國家安全的重要措施。

第三，建立彈性處理機制。在民族非法跨境流動及其導(dǎo)致的后續(xù)問題上不能簡單化處理，非法跨境通婚問題關(guān)系到不少群眾的家庭幸福，如果采取強硬手段很容易引發(fā)部分群眾對地方政府的不滿。在礦藏資源豐富但生態(tài)環(huán)境相對脆弱的地方，可通過建立良好的機制，保證開發(fā)的力度與環(huán)境保護能力相協(xié)調(diào)。

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