精準(zhǔn)扶貧視角下的社會(huì)救助問(wèn)題

嚴(yán)冉

摘 要：多年來(lái)我國(guó)反貧困工作在持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)救助對(duì)陷入貧困的人群擺脫貧困起著至關(guān)重要的作用，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以來(lái)也取得了一定成效，將二者銜接起來(lái)將會(huì)發(fā)揮更大的反貧困效果。本文將從社會(huì)救助入手，思考其與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系，指出我國(guó)反貧困和社會(huì)救助的現(xiàn)狀，以及在精準(zhǔn)扶貧視角下社會(huì)救助存在的救助對(duì)象把握困難，依賴(lài)心理強(qiáng)，資金不足，救助形式單一等問(wèn)題，并提出與之對(duì)應(yīng)的精準(zhǔn)把握救助對(duì)象、進(jìn)行“造血式”扶貧、救助資金精準(zhǔn)到位使用、豐富救助形式等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;社會(huì)救助;問(wèn)題;對(duì)策

一、問(wèn)題的提出

（一）社會(huì)救助的含義及作用

中國(guó)的社會(huì)保障體系主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三大部分。其中，社會(huì)救助制度是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障體系的最后一道防線(xiàn)。作為整個(gè)社會(huì)保障體系中最古老的制度，反貧困是社會(huì)救助的天然使命，它通過(guò)保障絕對(duì)貧困人口的基本生存、降低絕對(duì)貧困程度發(fā)揮最直接、最明顯的減貧作用。[1]

社會(huì)救助由國(guó)家主導(dǎo)，由國(guó)家財(cái)政支持，目的是治貧反貧，是社會(huì)保障體系不可或缺的一部分，并且對(duì)陷入貧困的人群擺脫貧困起著至關(guān)重要的作用，是最后一道防護(hù)網(wǎng)，是“底線(xiàn)”一樣的存在。

（二）精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的關(guān)系

習(xí)近平總書(shū)記是在2013年11月提出了“精準(zhǔn)扶貧”這一概念，2014年，"精準(zhǔn)扶貧"思想落地。2015年6月總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好"十三五"時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出“扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”[2]同年10月，習(xí)近平主席表明中國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。并首次提出“五個(gè)一批”的脫貧措施。由此可見(jiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助兩者是相互交織的，共同發(fā)力的。

社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧是既相輔相成又相互沖突的。國(guó)家在政策層面以及實(shí)踐過(guò)程中是積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助兩者相銜接的。精準(zhǔn)扶貧可以進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)救助制度，然而兩者在政策覆蓋、涉及人群、發(fā)揮功能等方面存在重合問(wèn)題。此外，“兩類(lèi)政策差異化的政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、政策屬性，其中政策“碎片化”所形成的格局限制了我國(guó)政府反貧困治理能力的有效發(fā)揮”[3]。因此將兩者進(jìn)行政策銜接，形成制度合力以提升社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率。

二、反貧困及社會(huì)救助現(xiàn)狀

我國(guó)救助體系基本形成于2014年，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令649號(hào)）。2019年9月25日，我國(guó)外交部發(fā)布報(bào)告顯示：2015年底至2018年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從5 575萬(wàn)人減少至1 660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從5.7%下降到1.7%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入從7 653元增長(zhǎng)到10 371元[4]。該報(bào)告還表明我國(guó)精準(zhǔn)扶貧成效顯著，為世界減貧作出了重大貢獻(xiàn)。

2020年2月20日民政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《社會(huì)救助兜底脫貧行動(dòng)方案》。社會(huì)救助兜底保障是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后一道防線(xiàn)，事關(guān)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口能否如期脫貧。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已到了決戰(zhàn)決勝、全面收官的關(guān)鍵階段，為進(jìn)一步做好社會(huì)救助兜底保障工作，民政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦決定開(kāi)展社會(huì)救助兜底脫貧行動(dòng)。[5]

我國(guó)的社會(huì)救助制度框架，以政府為主導(dǎo)，逐步確立且日趨成熟，同時(shí)有更多的扶貧力量加入。我國(guó)的救助體系隨著時(shí)間的推進(jìn)，越發(fā)規(guī)范化、制度化以及體系化，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，專(zhuān)項(xiàng)分類(lèi)救助項(xiàng)目也在不斷完善。

但目前我國(guó)社會(huì)救助制度仍存在救助對(duì)象依賴(lài)心理嚴(yán)重、精準(zhǔn)把握救助對(duì)象難、救助資金不足且使用不到位、救助內(nèi)容單一等問(wèn)題。

三、社會(huì)救助存在的問(wèn)題

（一）救助對(duì)象精準(zhǔn)把握困難，依賴(lài)心理現(xiàn)象嚴(yán)重

精準(zhǔn)扶貧的要義就在“精準(zhǔn)”二字上，社會(huì)救助的重要內(nèi)容就是救助對(duì)象，將精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助結(jié)合起來(lái)以發(fā)揮反貧困最大的作用，那么首先就是要精準(zhǔn)把握救助對(duì)象。我國(guó)社會(huì)救助主要將絕對(duì)貧困人口作為救助對(duì)象，將家庭人均年收入作為是否對(duì)其進(jìn)行救助的衡量指標(biāo)，貧困人口范疇為低于國(guó)家確定的收入標(biāo)準(zhǔn)的家庭。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，可能產(chǎn)生漏選或錯(cuò)進(jìn)等現(xiàn)象[6]。

我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放，人們?yōu)榱藢で蟾玫陌l(fā)展，更高的經(jīng)濟(jì)收入，大量人口流入城市，流入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，但是我國(guó)又實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元體制，尤其是戶(hù)籍制度，所以我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率存在差額，出現(xiàn)一批“人戶(hù)分離”人口，且總量不小，但是我國(guó)貧困治理政策大多以戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，“人戶(hù)分離”使得貧困治理中識(shí)別、幫扶、管理的統(tǒng)計(jì)變得更加困難，也就是為精準(zhǔn)把握貧困對(duì)象增加了難度。

另外一些貧困戶(hù)的“等、靠、要”思想沒(méi)有消失，賭博、生活奢侈等不良現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，還有鉆制度的空子進(jìn)行騙保的行為也依然存在。

隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)即將進(jìn)入老齡化社會(huì)，伴隨人口結(jié)構(gòu)的改變和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，老年貧困、兒童貧困、外來(lái)人口貧困等特殊人群的貧困問(wèn)題會(huì)更加突出。這都對(duì)精準(zhǔn)扶貧下的社會(huì)救助提出了更高的要求。

（二）救助資金難以充分到位

我國(guó)社會(huì)救助資金來(lái)源主要是依靠財(cái)政撥款，社會(huì)救助支出占GDP比重偏低，社會(huì)性資金相對(duì)有限。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)救助體系日益完善，保障標(biāo)準(zhǔn)日漸提高，這對(duì)各地社會(huì)救助的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

還有的地區(qū)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不夠重視扶貧工作，財(cái)政又是扶貧工作開(kāi)展的主要來(lái)源，這就會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)扶貧工作開(kāi)展緩慢以及工作不到位的現(xiàn)象。

（三）救助內(nèi)容片面單一

實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是我國(guó)確立的全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。現(xiàn)在的社會(huì)救助大多為傳統(tǒng)的資金、物質(zhì)救助，這相當(dāng)于“授人以魚(yú)”，只能解決眼前短期的困難，屬于“輸血式”救助，而隨著人們生活水平的普遍提高以及扶貧開(kāi)發(fā)力度的不斷加強(qiáng)，貧困人口的基本生計(jì)問(wèn)題已基本解決，收入型貧困大幅下降，但是支出型貧困仍然嚴(yán)重，特別是在深度貧困地區(qū)，相當(dāng)一部分中低收入家庭會(huì)因?yàn)獒t(yī)療、教育等意外且大型支出而陷入支出型貧困。現(xiàn)在教育和醫(yī)療是大部分家庭支出的重要部分，很多因病致貧的例子，“看病難、看病貴”一直都沒(méi)有得到很好的解決。不同的地區(qū)，不同的救助對(duì)象會(huì)有不同的致貧原因，簡(jiǎn)單的現(xiàn)金和物資救助并不能從根本上解決問(wèn)題。

四、應(yīng)對(duì)策略

（一）精準(zhǔn)救助對(duì)象，變“輸血”為“造血”

精準(zhǔn)扶貧的首要任務(wù)應(yīng)該就是精準(zhǔn)確定救助對(duì)象，首先需要制定好救助和扶貧的相關(guān)政策法規(guī)，明確救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定程序及結(jié)果做到公開(kāi)公正，銜接好社會(huì)救助對(duì)象與精準(zhǔn)扶貧對(duì)象。加強(qiáng)地方扶貧工作的專(zhuān)業(yè)性，爭(zhēng)取做到精確到每一戶(hù)，精確到每一個(gè)人。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，定期復(fù)核在保對(duì)象，不錯(cuò)不漏，真正做到“應(yīng)保盡保”。針對(duì)等、靠、要”思想，要積極從多方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)貧困戶(hù)進(jìn)行自主脫貧，政府可以提供一些致富脫貧的渠道，比如就業(yè)機(jī)會(huì)，或者集體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等，鼓勵(lì)參與就業(yè)和再就業(yè)，積極主動(dòng)擺脫貧困。此外就是制定明確、精細(xì)、適用的相關(guān)政策法規(guī)，盡量不要留下制度的空子，按部門(mén)部門(mén)劃分責(zé)任權(quán)限，在進(jìn)行資格審查時(shí)要仔細(xì)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)責(zé)任制，動(dòng)員廣大監(jiān)督力量，利用好互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，提升政務(wù)公開(kāi)的廣度和深度，保留追究責(zé)任的權(quán)力。

（二）擴(kuò)大資金來(lái)源，精準(zhǔn)使用資金

精準(zhǔn)扶貧的另一個(gè)精準(zhǔn)方向就是資金使用精準(zhǔn)。救助資金來(lái)源，救助對(duì)象，救助方式等資金使用問(wèn)題要明確。首先，資金來(lái)源需要穩(wěn)定化。國(guó)家財(cái)政是社會(huì)救助的主要來(lái)源，但隨著救助標(biāo)準(zhǔn)和水平的提高，以及需要解決的貧困問(wèn)題日益復(fù)雜，更多的社會(huì)力量加入有利于充分發(fā)揮多主體協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、個(gè)人等多元主體共同發(fā)力，保證效率的同時(shí)提高精準(zhǔn)性。還可以在社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)的正義感以及勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)于積極幫助國(guó)家扶貧的企業(yè)和個(gè)人應(yīng)予以表彰，進(jìn)一步擴(kuò)大資金的來(lái)源。其次，在救助資助對(duì)象上，精確認(rèn)證救助對(duì)象顯得尤為重要，資金發(fā)放需要嚴(yán)格規(guī)定，確保救助對(duì)象能拿到“足質(zhì)足量”。最后，在資金使用方式上，要明確救助對(duì)象“缺什么”“需要什么”，有針對(duì)性的給予救助，將救助金的效益發(fā)揮到最大。

（三）精準(zhǔn)把握貧困原因，“對(duì)癥”救助

精準(zhǔn)扶貧還意味著要做到救助方式精準(zhǔn)。社會(huì)發(fā)展，國(guó)家富強(qiáng)，人民生活水平提高，現(xiàn)在的貧困的情況變得更加多樣化，致貧的原因也日益復(fù)雜，探索更多的救助途徑及方式就變得十分必要。鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織參與救助，不局限于物資捐獻(xiàn)，各組織單位可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，如醫(yī)學(xué)類(lèi)高校可發(fā)揮其科研優(yōu)勢(shì)，助力醫(yī)療救助，比如開(kāi)發(fā)更多國(guó)產(chǎn)藥品替代進(jìn)口高價(jià)藥物等，幫助緩解看病致貧的問(wèn)題。還有一些貧困對(duì)象是失業(yè)，那么政府可以搭建平臺(tái)，完善政策體系，發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能，鼓勵(lì)企業(yè)利用其在資金、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)行就業(yè)扶貧等。因此，需要中央?yún)f(xié)同地方針對(duì)不同的貧困原因，“對(duì)癥”實(shí)施救助。

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