一則不動產民事爭議引發的行政訴訟案

朱桐梅

摘要：由于房地產市場本身的復雜性及個中利益糾結等因素，近年來關乎不動產交易、登記領域的行政訴訟日益增多，但不少行政案件卻以民事爭議的妥善解決而告終。通過梳理一則行民交叉的不動產登記案例，淺談對訴訟先后順序及不動產交易登記行為等問題的幾點理解。

關鍵詞：不動產登記;訴訟;撤銷登記;風險防范

中圖分類號：F293文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）09-0054-56收稿日期：2020-07-05

1案件概況

2014年5月13日袁某向登記機構反映其所購無錫市某小區的房屋產權共有人劉某在辦理房屋登記時提供虛假個稅完稅證明，請求依法注銷劉某房屋權屬證書。登記機構于5月26日作出答復意見，答復其依據當時《無錫市房屋登記條例》第66條規定，該房產上已設定他項權利，故不能撤銷原房屋登記，袁某對該答復意見無異議。

2018年袁某在注銷他項權證后再次向登記機構提出注銷劉某權屬證書的訴求，并于6月28日持由無錫市地稅局出具的《關于舉報劉某虛假申報工資薪金個人所得稅并取得完稅憑證的回復》至登記機構辦公場所，登記機構工作人員現場查驗該材料內容后告知其憑借該回復無權撤銷原登記，并建議袁某通過司法途徑認定劉某買賣行為無效或撤銷，登記機構可依據生效的法律文書予以辦理撤銷登記。7月4日，袁某通過網上來信第三次提出同一訴求，登記機構于7月17日給予袁某的回復仍維持不變。為此，袁某一紙訴狀訴至無錫市濱湖區人民法院，認為登記機構未按有關法律法規依法行政，屬于行政不作為。

2案件幾點問題剖析

2.1本案所涉及民事訴訟與行政訴訟先后順序

本案中袁某、劉某與開發公司之間簽訂的商品房買賣合同實則民事行為，不動產登記作為公權力介入到這三方平等民事主體之間所設立的民事法律關系之中，據此作出的登記是行政行為。因此本案屬于民事與行政訴訟相交叉的案件。

2010年11月18日起施行的《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第8條規定，當事人以作為房屋登記行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關系無效或者應當撤銷為由，對房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應當告知當事人先行解決民事爭議。2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第142條也明確了行政爭議和民事爭議應當分別裁判。可見，存在基礎民事法律關系糾紛的，行政訴訟多以民事爭議的解決為前提，故而登記機構實則可依據確認物權的相應生效法律文書予以更正。因此，本案中登記機構建議袁某先通過民事訴訟途徑對劉某房屋買賣行為效力進行認定，若該行為被判決無效或撤銷，再根據生效民事判決向登記機構申請撤銷登記，該處理方式并無不妥。而且如若袁某先行通過民事訴訟途徑解決了該房屋的權屬爭議，也將不會與登記機構發生本場行政訴訟。

與此同時，《行政訴訟法》第61條還規定了在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。那該條規定中“一并審理”是否與前文所言“分別裁判”相沖突？答案當然是不沖突。一并審理還是分別裁判，要視當事人是否提出一并審理的申請，如當事人并未提出申請，不能強制要求司法機關履行告知義務。在當事人提出要求一并審理民事爭議的前提下，司法機關根據行政訴訟與民事訴訟各自的訴訟期限、訴訟費用、立案與審判組織以及適用法律等，視案件具體情況具體分析。本案中袁某并未涉及到申請一并解決民事爭議，故不作細述。

2.2已辦理登記手續的不動產交易可否撤銷

登記并不具有不可推翻的效力，當原來登記的基礎被推翻時，登記通常也就處于可撤銷的狀態。行政行為的撤銷，是指有關國家機關認為已經發生法律效力的行政行為在成立時存在瑕疵，按照一定的程序依職權或依申請做出撤銷決定，使其原則上自此不具有法律效力的行為。撤銷登記后，原登記形成的物權被解除，登記簿記載的權利恢復原狀。因此不動產登記撤銷可以依申請或依職權啟動。依申請即由申請人提起行政復議或訴訟后憑生效法律文書申請撤銷登記，依職權則由登記機構在自我認定登記有誤的前提下啟動撤銷登記。而本案袁某的訴求則是要求登記機構依職權撤銷登記。

袁某第一次提出撤銷原登記訴求是2014年，當時的《房屋登記辦法》第81條規定，司法機關、行政機關、仲裁委員會發生法律效力的文件證明當事人以隱瞞真實情況、提交虛假材料等非法手段獲取房屋登記的，房屋登記機構可以撤銷原房屋登記，收回房屋權屬證書、登記證明或者公告作廢，但房屋權利為他人善意取得的除外。《無錫市房屋登記條例》第66條規定，有下列情形之一的，房屋登記機構可以撤銷原房屋登記，但影響房屋上已設定的其他權利或者房屋所有權已由善意第三人取得的除外：（一）司法機關、仲裁機構、行政機關發生法律效力的文書證明當事人以非法手段獲取房屋登記的;（二）因房屋登記機構的原因導致登記事項錯誤，通過更正登記不能糾正的;（三）登記原因證明文件被依法認定無效或者被撤銷的;（四）法律、法規規定的其他情形。

可見，房屋登記機構依職權撤銷登記的前提是當事人存在隱瞞真實情況、提交虛假材料等非法手段獲取房屋登記的事實，且該事實已經司法機關、行政機關、仲裁委員會發生法律效力的文件證明。對于此項事實，由于其涉及實體民事法律關系以及對違法犯罪行為的認定，房屋登記機構并無此項審查的能力和權限。因此，雖然至今并沒有任何的司法解釋該條規定的“發生法律效力的文件”到底是哪些文件，但是筆者認為對其應當從嚴把握，除生效的法院裁判文書、仲裁裁決書和檢察院的決定書外，還應當包括行政機關作出的具有法律約束力、給當事人設定一定的權利義務、對當事人的權益產生實際影響的生效文件。本案中，無錫市地稅局的回復中確認了袁某的舉報情況屬實并公布對涉事單位依法處以罰款的處理結果。該回復屬于對客觀情況的陳述，并未產生導致劉某的權利義務發生變化的法律后果，因此，不屬于撤銷登記的有效原因文件，登記機構也無法據此作出法律文書依職權撤銷登記。不動產的歸屬只能由當事人雙方決定或法院、仲裁機構的司法裁判認定，登記機構顯然不享有這一權利。

2.3不動產登記機構的審查職責

我國法律法規及部門規章對于不動產登記機構的審查職責作了相應規定：《不動產登記暫行條例》第18條規定，不動產登記機構受理不動產登記申請的，應當對不動產界址、空間界限、面積等材料與申請登記的不動產狀況是否一致等進行查驗。第19條規定，對于房屋等建筑物、構筑物所有權首次登記等情形，可以對申請登記的不動產進行實地查看。《物權法》第12條規定登記機構應當履行下列職責：（一）查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料;（二）就有關登記事項詢問申請人;（三）如實、及時登記有關事項;（四）法律、行政法規規定的其他職責。申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。

從司法實踐來看，登記機構審查時應履行較高的必要合理注意義務，盡到合理審慎的審查職責，否則就可能在訴訟中導致登記行為被撤銷或確認違法，并承擔相應法律責任。何為“合理審慎職責”？筆者認為這是一種不低于形式審查標準、不高于實質審查標準的復合型標準，這一標準下并未明確登記機構過錯豁免的具體邊界是什么。即在形式審查的基礎上，尤其是在當前沒有公證前置的背景下，仍需登記機構對登記材料真實性進行審查。但由于實質審查要求登記機構的審查范圍不僅包括對登記材料本身的真實性和合法性進行審查，而且還包括對物權行為以及引起物權發生變動的原因行為的有效性進行審查。顯然登記機構是不具備如此的人力、物力資源的，因此如果登記機構盡到了審慎審查義務而進行的登記，就應視為正確有效的登記，盡管其可能與真實的權利狀況不符。

3不動產登記風險防范的啟示與建議

3.1規范業務辦理流程，強化法律意識

登記機構作出的一切行政行為都要以現行法律法規為準繩，目前而言應當嚴格按照《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》和《不動產登記操作規范（試行）》等要求，強化學習各類法律知識，更嚴謹地盡到審慎審查義務，同時強化登記人員“一崗雙責”，降低自由裁量權，推動不動產登記工作安全有序開展。

3.2構建部門間大數據共享框架，強化信息平臺安全機制建設

不動產登記信息平臺除滿足日常登記業務需要外，還需重視安全建設，積極與相關部門溝通，制定數據共享機制。如可通過公安部門提供的共享服務驗證身份信息，通過數據防篡改、大數據共享輔助決策等多種方式，提高審查效率的同時最大程度減少虛假申請，規避登記風險。

3.3設立不動產登記保險制度

建立登記保險制度、做好風險控制工作，是登記機構規范化管理的重要手段。當前進一步壓縮辦結時限以及“全城通辦”“最多跑一次”“一窗受理、集成服務”等政務服務要求在提高為民辦事效率的同時，一定程度上或使登記風險有增無減。目前我市已建立不動產登記責任保險制度，通過購買登記責任險，建立登記賠償機制的商業信用體制，可有效分擔登記風險，緩解登記人員壓力，促使不動產登記更好地服務企業和群眾。