以制度型開放促進服務業改革深化的思路和建議

【提??要】當前，服務業已成為我國國民經濟的第一大產業，對于經濟高質量發展意義重大，亟需加快破除制約服務業提質增效發展的體制機制障礙。國際服務貿易規則面臨重構，全球服務業開放重點正從傳統的邊境措施向邊境內措施拓展，對各國加快完善法律法規和制度體系提出了更高要求。為此，要堅持對外開放的基本國策和發展理念，以制度型開放為引領，著力建立與國際先進規則相銜接的服務業法律法規、管理體制、運行機制、政策體系，在持續推動服務業向更大范圍、更寬領域、更深層次開放中，加快形成科學規范、運行有效、成熟定型的服務業發展制度框架，打造具有國際競爭力的制度優勢。

【關鍵詞】?制度型開放;高質量發展;服務業;改革開放

一、服務業開放促改革的影響機制

從服務業的發展歷程來看，服務業對制度高度敏感和依賴。發達的服務業是建立在較為完善的現代市場經濟環境中，而改革是形成有利于服務業發展制度環境的根本動力。從全球來看，當前服務貿易中政策壁壘和監管差異、治理水平方面的成本占比達到31%，比貨物貿易高出18個百分點（見圖1），而降低服務貿易制度性成本除了國家間的貿易談判外，主要是通過各國自身的制度改革實現。由此可見，擴大服務業開放與推進服務業體制機制改革緊密相關。以開放促改革，并在不斷擴大開放中深化改革，是有效擺脫路徑依賴的制度變遷模式。

從理論和實踐上看，服務業以開放促改革主要體現在四個方面。

第一，通過開放引入外部動力，加快服務業改革步伐。實行對外開放，可以在不觸及現有體制利益格局的情況下引入“源頭活水”，以不斷做大的增量提高體制內的改革意愿。同時，開放必然帶來競爭，競爭恰好可以倒逼和促進改革，使新的體制機制成為硬約束，更好適應國內市場競爭國際化的要求。改革開放以來，黨中央、國務院推出的每項開放重大舉措，都含有豐富的改革內容，都是深刻的改革課題，結果都有力地推動了改革，使之朝著建立社會主義市場經濟的目標前進。服務業對外開放是隨著國家對外開放戰略的推進逐步展開的。外資服務業企業的進入和不斷增多，改變了我國服務業單一的所有制結構，也加快了對國營企業的放權和對民營企業的開放。加入WTO以來，我國積極履行服務業開放承諾，進一步成為深化改革的強大動力，加快了整體的改革進程。此后，服務業發展不僅得益于開放本身的紅利，更得益于開放帶來的巨大改革紅利，實現了大踏步的追趕型、壓縮式增長。

第二，通過開放對接國際規則，減少服務業改革成本。實行對外開放，在連通國內外市場的同時，可以吸收借鑒國際通行的經貿規則，為國內服務業改革提供方向標、可遵循的基本框架和抓手，彌補相關制度供給不足，降低體制機制改革的交易成本和不確定性，形成“卡爾多—希克斯改進”（Kaldor-Hicks?Improvement）。從我國情況看，服務業領域的很多制度性改革是通過把WTO規則，特別是多邊貿易倡導的國民待遇、透明度、非歧視等符合市場經濟一般規律的原則，轉化為國內法律法規實現的，這本身也是我國經濟體制改革的需要。據統計，加入WTO后十年間，我國大規模開展法律法規清理修訂工作，中央政府共清理法律法規和部門規章2300多件，地方政府共清理地方性政策和法規19萬多件，有效提高了我國服務業的市場化和國際化程度。近年來，我國通過建設自貿試驗區、商簽自貿協定等，深度參與全球產業鏈價值鏈分工，探索與國際服務貿易規則、市場規范、管理模式的對接相融，也有力推動了服務業體制機制改革的攻堅。

第三，通過漸進式的開放路徑，降低服務業改革風險。在服務貿易和投資自由化便利化的導向下，實行與國內承受能力相適應的漸進開放，有利于通過有限開放的良好效果來逐步統一認識和提高適應性，減少改革阻力，使改革平穩持續地向前推進。特別是通過特定服務行業、特定區域的開放，能夠將開放可能帶來的沖擊限制在可控范圍內，不僅為國內服務業發展留下空間，也使服務業改革更為順利和富有成效。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國服務業以開放促改革的實踐主要是通過以點帶線、以線帶面方式展開的。自貿試驗區和自貿港、服務貿易創新發展試點等開放平臺，不僅是對外開放的最前沿，也是改革的先行和重點地區，在服務業開放方面取得顯著成績的同時，在體制機制改革上也走在了前列、創造了經驗，帶動了全國范圍的改革。

第四，通過更高標準的開放，增強服務業改革主動性。縱觀世界經濟發展史，開放帶來進步，封閉導致落后，只有在開放環境中，一個國家的競爭力才能提升。開放是全球化時代拓展國家利益的有效策略。在現今主權平等的國際體系里，主要大國對外開放的越多，所獲得的進入他國的機會就越大，尋找替代市場和服務的條件就越好，海外利益的保障也就越強。對于服務業而言，網絡和數字技術的發展大大改變了傳統服務業低效率和不可貿易的屬性，具備了規模經濟效應和范圍經濟效應，服務全球化的推動力顯著增強。從我國情況看，服務業開放無止境。面對世界經濟形勢的深刻變化，我國服務業對外開放戰略要因時而變、因勢而變，在更大范圍、更寬領域、更深層次上提高開放水平。這就對服務業改革和制度創新提出了更高要求，通過積極主動的改革破解難題，可以促進服務業體制機制更加成熟定型。

二、以制度型開放促進我國服務業體制機制改革的重要意義

2018年底召開的中央經濟工作會議首次提出“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。2019年，黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步指出“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”。“制度型開放”的提出，標志著我國全面對外開放進入了新階段，要求我國全面對接國際高標準市場規則體系，實行更加積極主動的開放戰略。作為國民經濟的第一大產業和全面對外開放的重點，我國服務業發展還面臨較多的體制機制障礙，根本出路在于深化改革。以制度型開放促進深層次改革，破解復雜艱巨的改革難題，有利于加快服務業新動能培育和產業轉型升級，有利于建設高標準市場體系和更高水平開放型經濟新體制，有利于在百年未有之大變局中打好戰略主動仗。

（一）它是加快培育新動能、推動服務業高質量發展的內在要求

改革開放40多年來，我國在快速工業化和城市化進程中保持了服務業持續較快增長，特別是近年來，服務業呈現穩中有進的發展態勢，在國民經濟中的地位不斷上升。2012年，服務業增加值超過第二產業，躍居為第一大產業，2015年，服務業增加值占GDP比重突破50%，2019年進一步升到53.9%（見圖2）。更重要的是，隨著人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等新一輪科技革命的蓬勃發展，我國服務業領域的新產業、新業態、新模式不斷涌現，正成為經濟發展的重要支撐和引擎動力。據統計，2018年我國服務業“三新”經濟增加值達到7.7萬億元，約占GDP的8.5%。

然而，服務業新動能培育和高質量發展仍面臨不少體制機制障礙。例如，準入制度不完善，不少服務業初創企業遇到“準入不準營”問題;監管體制和方式不適應“互聯網+”“智能+”背景下服務業新業態、新模式的發展;對新出現的不規范價格行為、壟斷行為缺少法律規制;融資支持、知識產權保護還不適應新動能發展的要求;對國際創新資源的利用和布局缺少機制性安排等。

服務業新動能培育和高質量發展離不開開放的外部環境。為此，推動服務業制度型開放，從全球視野謀劃和促進服務業創新，建立廣泛利用國內外創新資源的體制機制，深化和拓展貿易、投資、人才、科技等方面合作，有利于站在更高起點加快服務業準入、監管等方面的深層次改革，培育服務業新增長點和優勢行業，促進“走出去”服務業企業構建區域產業鏈和分工體系，不斷增強國際競爭力，以開放的最大優勢謀求服務業更大發展空間，加快新舊動能轉換和高質量發展。

（二）它是推進產業轉型升級、實現經濟“三大變革”的必然要求

當前，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，迫切需要實現經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。雖然我國是全世界唯一擁有聯合國產業分類中所有工業門類的國家，穩居全球制造業第一大國地位，但制造業大而不強、發展質量不高、產業鏈不夠穩固和安全的問題仍很突出。特別是2008年國際金融危機以來，產業鏈重塑成為全球性趨勢。一些新興經濟體工業化步伐加快，憑借更低的資源成本和廉價的勞動力優勢，與我國加工制造業的同質化競爭日益激烈。美國等發達國家實施再工業化戰略，吸引高端制造回流，也對我國制造業邁向全球價值鏈中高端造成嚴重擠壓。而推動服務業特別是生產性服務業更好發展，不僅可以為產業升級特別是制造業轉型發展提供高質量的中間服務，提升產業附加值，還能夠拓展現有分工網絡并衍生出新的分工結構，促進制造業產業模式和企業形態的根本性轉變。

值得重視的是，當前產業轉型升級特別是制造業與服務業深度融合方面還有不少制度性障礙。部分服務行業的壟斷現象較為突出，對外資企業、民營企業采取準入資格、股權比例、業務范圍等限制措施，市場化機構的發展空間受到抑制，造成相關行業服務價格虛高而服務質量卻難以滿足需求，部分生產性服務行業的國內質量標準與國外不銜接等。

推動服務業開放實現質的提升，是我國推進產業轉型升級和經濟“三大變革”的必然要求，有利于通過對外開放帶動對內開放，加快壟斷行業和國有服務業企業改革，彌補效率洼地，完善制造業與服務業深度融合的體制機制，在競爭機制和改革紅利的雙重作用下豐富市場主體，激發市場活力，擴大優質服務供給。同時，有利于加快彌補創新設計、標準制定方面的體制機制短板，滿足產業數字化、網絡化、智能化發展對高質量中間服務的需求，加快我國經濟從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入向依靠超大規模市場優勢和創新驅動轉變。

（三）它是建設高標準市場體系、加快完善社會主義市場經濟體制的重要支撐

黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，要加快完善社會主義市場經濟體制，并首次提出建設高標準市場體系。這是夯實國家治理體系和治理能力現代化的經濟基礎的重要內容，也是新時代以經濟體制改革牽引全面深化改革的重點任務。當前，我國絕大多數商品市場體系已基本完善，市場決定商品價格基本實現全覆蓋，但是要素市場體系建設較為滯后、要素市場發展還不平衡不充分、市場決定要素配置范圍有限、產權保護仍存在薄弱環節、妨礙統一市場和公平競爭的體制機制弊端尚未完全破除，成為建設高標準市場體系和加快完善社會主義市場經濟體制的明顯短板。

當前，改革正處在一個新的歷史關頭。構建更加完善的要素市場化配置體制機制、完善權威的市場準入負面清單制度、建立剛性的公平競爭審查制度、健全以公平為原則的產權保護制度等改革任務非常繁重，面臨利益固化的掣肘和政府自我革命的挑戰，改革的深刻性、復雜性、艱巨性前所未有。

推動服務業制度型開放，有利于直面制約服務業發展的深層次體制機制難題，進一步增強改革自覺性，突破以政策調整為主的治標層面，優化服務業開放發展的法治環境，提高政府治理能力。另外，通過積極對標國際先進規則和最佳實踐，有利于進一步明確服務業相關改革發力的突破口和關鍵措施，降低改革的交易成本，引導要素向先進生產力集聚，為建立具有國際競爭力的產業體系、構建成熟定型的制度體系提供有力支撐。

（四）它是建設更高水平開放型經濟新體制、塑造國際競爭新優勢的客觀需要

進入21世紀以來，服務業快速發展成為引領和推動全球經濟發展的重要引擎，各國參與國際競爭的焦點逐漸從貨物貿易拓展到服務貿易，我國也抓住了加入WTO的發展機遇，深度融入全球經濟，實現了服務貿易和服務業投資的持續快速增長。2001-2018年，我國服務貿易進出口從726億美元增長到7918.8億美元，年均遞增15.1%，高于同期世界服務貿易進出口增速7個百分點。2018年，我國服務貿易總額穩居世界第二，占到全球的6.9%，比2001年上升4.5個百分點。作為全球第二大的外資流入國和對外投資國，2018年我國服務業實際利用外商直接投資858.5億美元，比2001年增長6.7倍，占全行業實際利用外商直接投資的比重達到63.6%，比2001年提高39.7個百分點;2018年我國服務業對外直接投資1084.2億美元，比2013年增長57.2%，占全行業對外直接投資的比重達到75.8%，比2013年提高11.8個百分點。

值得注意的是，當前全球服務業開放重點正從傳統的進出口關稅、外資準入等邊境措施向競爭法規、知識產權、監管透明度等邊境內措施拓展。根據OECD服務貿易限制指數（Services?Trade?Restrictiveness?Index，簡稱STRI指數），2014-2019年46個樣本國家27.3%的服務行業邊境內措施的限制程度下降，OECD國家22.7%的服務行業邊境內措施的限制程度下降，9個新興市場和發展中國家45.5%的服務行業邊境內措施的限制程度下降（見圖3）。由于邊境內措施觸及一國法律主權管轄下的國內制度體系，有大量部門內及部門間的事務需要協調，加之服務業的“異質性”使得不同行業的規則、規制、管理、標準等差別明顯，對于深化服務業系統性改革的要求日益迫切。

在更大范圍、更寬領域、更深層次上推動服務業開放，有利于加快建立與國際服務貿易和投資規則相銜接的制度體系，推動相關服務行業改進監管體制機制，完善對外投資促進機制，放大逆向技術溢出效應，從而加快建設更高水平開放型經濟新體制，進一步打通國內外兩個市場，促進要素資源自由流動、高效配置，實現“引進來”與“走出去”更好結合。

（五）它是應對百年未有之大變局、參與和引領新貿易規則制定的迫切要求

當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革深刻改變著一國的競爭優勢，崛起大國與守成大國的戰略博弈加速推動著國際體系和國際秩序的重塑。

一方面，服務業成為新一輪國際經貿規則重構的焦點。近年來，全球價值鏈貿易和數字貿易的快速發展創新了國際生產網絡與國際貿易模式，對服務貿易規則提出新的訴求。受新冠肺炎疫情在全球大流行的影響，人員大范圍流動和聚集受限，借助互聯網、數字化技術手段提供跨境服務得到更大發展，降低了對商業存在和自然人移動提供模式的依賴。在此背景下，推動服務貿易、跨境投資的自由化和便利化正成為發達國家主導的自貿協定談判的主要內容，也是WTO改革的焦點。例如，全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、美墨加協定（USMCA）在“跨境服務貿易”一章設有“當地存在”條款;USMCA以“數字貿易”取代“電子商務”作為相關章節的標題，并新增“網絡安全”“交互式計算機服務”“公開政府數據”等條款，在“跨境服務貿易”一章的“國民待遇”“最惠國待遇”條款中對政府層級作出明確補充。這些都體現了跨境服務貿易規則的新理念，很大程度上引領了未來高標準國際服務貿易規則的走向，也符合我國建設更高水平開放型經濟新體制的改革方向。

另一方面，逆全球化的單邊主義、孤立主義和貿易保護主義甚囂塵上。某些國家的政策取向轉變為以爭奪利益為核心，嚴重沖擊了多邊主義、多邊貿易體制和規則。例如，USMCA協定中的“毒丸”條款引發巨大輿論爭議。該條款直觀地體現了當前在多邊談判無法推進、各方轉向區域層面談判的過程中，美國基于自身利益選擇性屏蔽其他重要經濟體的單邊主義，意圖在未來國際經貿規則重構中掌握主導權。

更加積極主動地擴大服務業高水平開放，可以增強服務業改革的緊迫感，順應服務貿易和服務業投資發展趨勢，努力變不利為有利、變被動為主動。同時，還可以充分發揮我國作為數字經濟大國的優勢，增強服務業體制機制對高標準新規則的適應性，進而掌握服務貿易新規則制定的話語權，在日益顯現的多極格局中搶占比較有利的國際地位，推動世界秩序總體朝著有利于我國和世界健康發展的趨勢演進。

三、近年來我國服務業以開放促改革的主要進展與成效

近年來，我國服務業開放步伐加快，開放水平明顯提高。通過實行負面清單管理模式和拓寬開放領域，推動了我國服務業審批制度、監管體制機制的改革以及部分法律法規的“立改廢”;通過重視與國際通行規則的對接，一定程度上提高了服務業改革的針對性;通過推動“引進來”“走出去”的雙向開放，促進了服務業相關改革的整體推進;通過多樣化開放平臺試點和區域間協同開放，促進了服務業改革的差異化探索和協同聯動。

（一）負面清單管理模式推動了服務業審批制度改革持續深化

2013年，上海自貿試驗區率先探索準入前國民待遇加負面清單管理模式。截至目前，我國已先后公布7版自貿試驗區負面清單，涉及服務業的特別管理措施由2013年版的95條減少到2020年版的23條，充分展示了我國擴大服務業開放的決心和力度。在自貿試驗區實踐的基礎上，2018年開始我國在全國全面推行了外資準入負面清單管理模式，相繼公布了3版負面清單，將自貿試驗區探索的較為成熟、風險可控的開放措施給予推廣，促進了服務業開放力度的提高。由此，我國也連續多年成為各國企業最青睞的投資目的地之一，2018年服務業新設立外商投資企業達到5.4萬家，同比增長78.6%。

同時，我國還將負面清單的概念從外資準入管理引入到國內經濟治理中。2016年，率先在上海、天津、廣東、福建開展市場準入負面清單制度改革試點;2017年試點范圍擴大到15個省市，2018年正式在全國推開。市場準入負面清單制度，在國外沒有先例可循，是我國完善社會主義市場經濟體制的重要創新，為各類所有制企業、內外資企業奠定了規則平等、權利平等、機會平等的制度基礎，促進了市場配置資源決定性作用的發揮。

總體上看，我國以自貿試驗區探索為先導，初步建立了相對完整的負面清單制度體系，并形成清單動態調整機制，促進了政府宏觀管理理念的轉變，推動了“放管服”改革特別是行政審批制度改革的深化。據統計，2013年以來，國務院部門行政審批事項削減超過40%，非行政許可審批徹底終結，取消減征減免中央和省級政府行政事業性收費超過1000項，全面改革工商登記、注冊資本等商事制度，企業開辦、不動產登記等事項辦理時間壓縮50%以上。一些地方探索的行之有效的做法也在全國得到復制推廣。例如，浙江的“最多跑一次”改革、江蘇的“不見面審批”改革、天津的“一枚印章管審批”等。這些實踐對于破解行政審批“中梗阻”“最后一公里”、將改革引向更深層次和更高水平起到促進作用。

（二）開放領域不斷拓寬促進了服務業制度環境的改善

近年來，我國服務業開放領域不斷拓寬，衛生和社會工作、教育、信息傳輸、軟件和信息技術服務業、金融業等實際利用外商直接投資增長迅猛（見圖4）。在這過程中，與服務業開放相關的法律法規、事中事后監管、知識產權保護等方面的改革不斷跟進，改善了服務業發展的制度環境。

第一，部分法律法規得到修改完善。在總結自貿試驗區試點經驗的基礎上，2016年我國對《外資企業法》《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》等作出修改，明確“對不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，將相關審批事項改為備案管理;國家規定的準入特別管理措施由國務院發布或批準發布”。此后，隨著服務業等領域的不斷開放，2019年我國制定了統一的《外商投資法》，為新形勢下進一步擴大開放、積極有效利用外資提供了有力的法治保障。另外，2019年我國還公布了《優化營商環境條例》，將近年來改善營商環境的經驗做法以法規制度的方式加以固化，確立了對內外資企業一視同仁的營商環境基本制度規范，針對現階段營商環境的突出短板和市場主體反映強烈的問題，也從完善體制機制層面作出規定。

第二，事中事后監管制度逐步建立。在推進服務業擴大開放過程中，我國積極探索服務業事中事后監管，在構建部門協同監管機制、擴大智能監管覆蓋、規范重點領域監管流程等方面取得了明顯進展。以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制逐步健全，減輕了企業負擔。同時，信用監管實行守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，讓市場主體“一處違法、處處受限”，增強了對市場主體的威懾力，市場環境更加公平有序。

第三，知識產權保護力度明顯加強。隨著經濟結構調整和高質量發展深入推進，我國對知識產權使用等生產性服務需求快速增長，與知識產權相關的服務進口大幅提升。為進一步加強知識產權保護，確立知識產權“嚴保護”的政策導向，2019年我國出臺《關于強化知識產權保護的意見》，在強化制度約束、加強社會監督共治、優化協作銜接機制、健全涉外溝通機制等方面提出多項創新舉措，為加強對中外企業知識產權的一視同仁和同等保護創造了良好環境。

（三）重視對接國際通行規則促進了服務業改革的深化

近年來，我國服務業擴大開放越來越重視對接國際通行規則。由于不同服務行業異質性強，面臨的體制機制障礙差別大，通過有針對性地進行國際對標，一定程度上促進了服務業改革重點的把握，提高了改革措施的有效性。

從OECD的STRI指數來看，在2019年所評價的22個服務行業中，我國有14個行業開放度比2014年有提高，占比達到64%，高于同期全球46個樣本國家55%的改善程度。其中，我國運銷供應鏈服務業開放度提高的行業數量最多、幅度最明顯，與全球服務業開放的趨勢相一致（見圖5、6）。

首先，在2014-2019年我國14個開放度有提高的行業中，有10個行業得益于外資準入限制的放寬，占比為71%。其中，運銷供應鏈服務業中的批發零售、海運行業最為顯著。主要原因是通過對標國際通行的外資準入條件，我國著力實施了放寬外資股比限制（外資股比、上市公司持股比例）、企業法律形態限制（獨資、合伙、股份合作等）、審批制改為備案制等改革措施。

其次，有12個行業開放度提高得益于監管透明度的改善，占比為86%。其中，數字網絡服務業中的計算機服務行業最為明顯。監管透明度的改善主要歸因于近年來我國著力改革了企業登記注冊制度，通過縮短時限、降低費用、簡化程序等措施，提高了企業開辦便利化程度。

再次，還有3個行業開放度提高得益于競爭壁壘的降低，主要是基建服務業中的建筑設計、工程咨詢行業以及運銷供應鏈服務業中的鐵路貨運行業。競爭壁壘的降低主要是我國在這些行業實施了放寬價格管制、最低資本要求等改革措施。

（四）雙向開放力度的加強提高了服務業改革的整體性

近年來，我國服務業開放的一大突出特點就是從過去以出口、吸引外資為主轉變為鼓勵出口和增加進口、吸引外資和對外投資并重，進出口貿易和雙向投資持續擴大，很大程度上促進了“引進來”“走出去”相關改革措施的整體推進。

一方面，統籌推進服務貿易進出口促進機制。近年來，我國公布了《服務出口重點領域指導目錄》（2016），調整了《鼓勵進口服務目錄》（2019），修訂了《禁止進口限制進口技術目錄》和《禁止出口限制出口技術目錄》（2018）等措施。其中，《服務出口重點領域指導目錄》在全面覆蓋WTO確定的服務大類的基礎上，重點加強了對研究開發和技術服務、廣播影視和視聽服務等附加值較高、發展潛力較大的服務領域的支持引導，并注重與有關行業引導支持方向和已出臺的行業指導目錄相一致。《鼓勵進口服務目錄》重點支持滿足高質量發展要求、符合經濟社會發展趨勢且國內急需的研發設計、節能環保、咨詢服務、環境服務等進口，注重與有關行業已有鼓勵支持的進口領域相銜接。《禁止進口限制進口技術目錄》《禁止出口限制出口技術目錄》進一步明確了新形勢下包括服務在內的技術進出口管理和促進的基本原則和重點內容。此外，我國還積極推動與重點國別商簽服務貿易合作備忘錄，建立服務貿易多雙邊合作機制。以國際進口博覽會和國際服務貿易交易會為龍頭，充分發揮專業展會交易平臺的促進作用。

另一方面，在改善國內服務業投資環境的同時，著力加強服務業對外投資制度建設。近年來，我國服務業對外投資合作開始起步，對外投資步伐加快，特別是針對“一帶一路”沿線國家的投資快速增長。為此，我國制定了《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》等，明確了鼓勵、限制、禁止3類境外投資活動，加強境外投資真實性審查，進一步完善境外投資備案報告管理制度，逐步建立了境外投資風險防控機制，對引導和規范企業對外投資行為、促進對外投資健康有序發展起到重要作用。同時，我國還重視完善海外知識產權糾紛預警防范機制，建立國外知識產權法律修改變化動態跟蹤機制，健全協調和信息獲取機制、涉外執法協作機制，積極推動改善我國企業海外知識產權保護環境。

（五）多樣化開放平臺的發展推進了服務業差異化改革探索

近年來，我國服務業在開放過程中形成了自貿試驗區和自貿港、北京市服務業擴大開放綜合試點、服務貿易創新發展試點、內地與港澳服務貿易自由化等多種類型的開放平臺，通過差異化探索，較好地發揮了深化服務業體制機制改革“試驗田”作用。

首先，各平臺承擔的開放任務不同，對服務業差異化改革起到推動作用。自2013年在上海設立首個自貿試驗區以來，我國自貿試驗區多次擴容，目前已形成“1+3+7+1+6+3”共21個自貿試驗區的發展格局，其中沿海省份實現了全覆蓋。各自貿試驗區發揮區位優勢，圍繞發展定位和產業基礎，努力以制度創新為核心，深入探索服務業擴大開放的有效措施。北京作為全國唯一的服務業擴大開放綜合試點，2015年獲批以來，立足首都城市定位，圍繞打造全面開放型現代服務業發展先行區的目標，著力構建與國際規則相銜接的服務業擴大開放基本框架。服務貿易創新發展試點在2016年開始實施的基礎上于2018、2020年進一步深化，試點地區結合服務業發展實際，在管理體制、促進機制、政策體系、監管制度等方面先行先試。特別是上海于2018制定了全國首個跨境服務貿易負面清單，為全國作了有益探索。內地與港澳服務貿易自由化則在內地全境首次以準入前國民待遇加負面清單為主要方式對港澳全面開放服務貿易領域，并結合廣東自貿試驗區建設，擴大了服務業開放領域。總體來看，通過不同類型的開放平臺來進行差別化探索，多管齊下，試驗出來的改革經驗更有針對性，形成很多適用面廣的案例做法，在全國得到了復制推廣。

其次，不同平臺開放的行業各有側重，對服務業差異化改革起到推動作用。例如，上海自貿試驗區重點在金融、航運、商貿、專業服務、文化、教育培訓等方面擴大開放，著力進行制度創新。廣東自貿試驗區特別是前海片區作為深港現代服務業合作區，是以新金融和類金融、現代物流、專業服務、科技創新等為開放重點，密切與香港的合作。在建筑等領域，目前已有160多位香港專業人士在前海執業。北京市服務業擴大開放綜合試點則重點在科技、互聯網和信息、文化教育、金融、商務和旅游、健康醫療等進一步擴大開放，探索改革創新經驗。而服務貿易創新發展試點是通過在銀行、離岸呼叫中心業務、跨境自駕游、工程咨詢、法律服務等方面推出開放便利舉措，支持試點地區對服務貿易發展模式、管理體制機制等進行改革探索。

再次，不同平臺采取的開放模式有所區別，對服務業差異化改革起到推動作用。各自貿試驗區實施了自貿試驗區負面清單之外服務行業的充分開放，一律按照內外資一致原則不設外資準入條件。北京市服務業擴大開放綜合試點在全面落實全國版負面清單基礎上，針對外資制定了更有針對性的正向引導和激勵措施，重點引導符合首都城市功能定位的高端國際資源加快集聚，形成服務業開放發展的比較優勢。

最后，不同平臺推進開放的方式有所差異，對服務業差異化改革起到推動作用。自貿試驗區、服務貿易創新發展試點采取的是區域開放模式，面向特定區域進行開放試點，有利于在特定區域集成改革舉措，并強調與所在行政區域更大范圍的改革聯動。北京市服務業擴大開放綜合試點主要采取的是“產業開放+園區開放”模式，有利于從產業鏈條中破解改革難題，并利用各示范區重點突破不同行業難題，推動特定行業與特定區域的并行突破。

（六）區域間協同開放促進了服務業改革的聯動和競爭

近年來，我國先后實施了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等一系列重大區域戰略，東西南北、縱橫聯動發展的新格局正在形成。各區域和區域內部從服務國家發展戰略的需要，加強了服務業開放的交流借鑒，促進了區域間協同開放。例如，前三批11個自貿試驗區于2018年共同提出協同開放發展的倡議。在這過程中，也促進了地區間服務業體制機制改革創新的聯動和比學趕超。

例如，天津自貿試驗區在服務業開放中注重創新經驗率先向京津冀地區復制推廣，并借鑒北京市服務業擴大開放綜合試點的經驗。北京在推進服務業擴大開放綜合試點中也積極復制自貿試驗區經驗，加強與天津自貿試驗區政策優勢互補。兩地的協同開放，推動了京津冀通關服務和口岸物流一體化、金融服務和監管一體化、區域要素資源配置一體化等改革。

又如，上海、江蘇、浙江于2019年簽署了《自貿試驗區聯動發展戰略合作框架協議》，旨在全面加強三地自貿試驗區的溝通聯絡、協調配合，積極探索創新合作模式，不斷提高合作水平。發揮三地自貿試驗區在長三角新一輪改革開放中的帶動示范作用，共同打造開放新高地，形成優勢互補、各具特色、共建共享的協同發展格局。

再如，廣東自貿試驗區充分發揮自身的示范作用，帶動和輻射了其他周邊地區進行更加積極的改革，致力于打造粵港澳大灣區合作示范區，特別是推動CEPA補充協議新增10條專門適用于廣東自貿試驗區的開放措施，加快了粵港澳大灣區要素的融合互通和有關改革的深化。

再有，四川、重慶為推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造內陸開放戰略高地，共同探索建設川渝自貿試驗區協同開放示范區，支持雙方政務服務異地直通互辦，開展異地間企業設立登記服務，共同優化通關通檢流程，積極開展貿易供應鏈安全與便利合作，加強長江沿線通關一體化探索，初步建立了制度創新“信息共享、經驗共創、模式共建”的新格局。

四、當前我國服務業制度型開放及相關體制機制改革面臨的突出問題

總體來看，我國服務業開放水平依然不高，特別是制度型開放方面存在問題較多，以開放促改革還有很大提升空間。

（一）服務業開放領域和范圍仍需進一步拓寬

一方面，我國服務業引進外資和貿易進口的結構不合理，存在“一業獨大”的問題。近年來，房地產業是我國服務業吸引外商直接投資最多的行業。2018年，房地產業實際利用外商直接投資224.7億美元，占到整個服務業的26.2%，明顯高于其他行業。教育，衛生和社會工作，文化、體育和娛樂業，居民服務、修理和其他服務業，住宿和餐飲業等實際利用外商直接投資的占比都在1%以下。更重要的是，我國在利用國際優質科技、研發資源方面相比于發達國家差距較大。2018年，我國信息傳輸、軟件和信息技術服務業實際利用外商直接投資的占比為13.6%，比美國低6個百分點，科學研究和技術服務業實際利用外商直接投資的占比為7.9%，比美國低2.2個百分點。

同時，我國服務貿易進口也存在一定的結構失衡。隨著近年來居民赴境外旅游、留學、就醫等需求的不斷增長，我國已連續多年保持全球第一大出境旅游客源國和消費國地位。2019年，旅行服務進口占整個服務進口額的比重高達50.1%，而為產業轉型提供更多國內急需的中間服務進口以及與消費升級聯系緊密的其他最終服務進口相對較少。2019年，我國金融服務、維護和維修服務進口的占比分別為0.5%和0.7%，個人、文化和娛樂服務進口的占比只有0.8%（見圖7）。

另一方面，我國不少服務行業開放度仍有較大提升空間。如前所述，2019年全球數字網絡服務業開放度比2014年有提高的共3個行業，為錄音、影視和電信業，我國僅有計算機服務1個行業略有改善（圖5、6）。與OECD平均水平相比，2019年我國除了基建服務業的工程咨詢、建筑設計行業開放度略好外，其他服務行業都存在不同程度的差距，特別是運銷供應鏈服務業的郵政快遞業、數字網絡服務業的電信、廣播、影視業以及市場連接和支持服務業的會計業等差距明顯。與標桿國家相比，我國服務業開放度的差距進一步拉大（見圖8）。

（二）運用法治化方式推動服務業開放的措施較少

法治化的規制方式是服務業高水平開放，特別是制度型開放的最好體現。從國際上看，推動服務業開放及相關制度的改革主要是通過法律法規的“立改廢”實現的。OECD的STRI指數之所以成為國際上客觀衡量一國服務業開放度和模擬分析改進開放度政策的有效工具，就在于其評估的主要內容和核心是各國服務業開放相關的法律法規。為此，OECD通過收集不同國家主要服務行業開放相關的法律制度，構建服務貿易規制數據庫（Services?Trade?Regulatory?Database），在此基礎上，進一步借助指標間邏輯關系來充分反映行業開放發展規律，設計定量分析服務業開放度的評價體系。

對比來看，我國現階段推動服務業開放更多還是依靠各類政策文件，運用法律法規手段明顯不足，這也是多年來我國不少服務行業STRI指數居高不下、國際上認為我國服務業開放度不高的重要原因。盡管在擴大服務業開放中要先進行局部試點探索，但經實踐證明行之有效、市場主體支持的成熟做法還需及時上升到法律法規層面，變成約束力強的制度規范。

另外，自《外商投資法》及其《實施條例》施行以來，我國在清理與《外商投資法》不符的法規及相關規定方面取得階段性進展，但還需加快清理和修改現行法律法規中的不符內容。例如，現行《政府采購法》中規定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”“本國貨物、工程和服務的界定，依照國務院有關規定執行”。盡管有關部門強調政府采購對內外資企業一視同仁，外資企業在我國境內生產的產品仍屬本國貨物。但從法律規定的內容看，表述有待進一步明確。與《外商投資法》指出的“國家保障外商投資企業依法通過公平競爭參與政府采購活動。政府采購依法對外商投資企業在中國境內生產的產品、提供的服務平等對待”仍有差距。

（三）對標國際先進規則推進服務業開放力度有待加強、改革措施亟待精準

首先，部分規則設計與國際先進水平存在差距。近年來，我國服務業擴大開放在商業存在模式方面取得了較多成效，建立了外資準入的負面清單管理模式，但在商業存在模式以外的跨境交付、自然人移動、境外消費模式的跨境服務貿易市場準入方面，則缺少類似的負面清單制度。同時，我國現行的服務貿易規則大多低于國際高水平規則的紀律要求。例如，我國商簽的多雙邊自貿協定中有關服務貿易的內容多是列出具體承諾減讓表，強調有條件的國民待遇原則。

其次，不同類型服務行業以開放促改革的關鍵點有待進一步理清。盡管近年來我國在擴大服務業開放中加強了與國際規則的對接，但總體來看，通用性的改革措施偏多，針對不同類型行業特點深化體制機制改革的關鍵點不夠明確。無論與OECD平均水平相比，還是與標桿國家相比，我國服務業高水平開放面臨的首要障礙均是外資準入限制。但是，僅靠不斷縮減外資準入負面清單，放寬準入限制，還無法解決影響服務業高水平開放的全部問題。例如，對于數字網絡服務業而言，與OECD平均水平和標桿國家相比，還都面臨較為突出的其他歧視性措施、競爭壁壘障礙。再如，對于運銷供應鏈服務業而言，與OECD平均水平相比，面臨較為突出的是監管透明度、其他歧視性措施問題，與標桿國家相比，則需要優先提高監管透明度和降低競爭壁壘。又如，對于市場連接和支持服務業而言，與OECD平均水平相比，面臨較為突出是競爭壁壘、其他歧視性措施問題，與標桿國家相比，則是競爭壁壘、人員流動限制的障礙更為突出。此外，對于基建服務業而言，與OECD平均水平和標桿國家相比，迫切需要解決其他歧視性措施的問題（見表1）。

再次，不同類型服務行業深化改革的關鍵措施有待精準化。即使在外資準入限制方面進行改革，不同類型行業改革的重點措施和優先序也有較大差別。對標OECD平均水平，在數字網絡服務業方面，放寬外資準入限制優先要改革的是外資股比限制、數據流動限制及跨境資本活動限制等;在運銷供應鏈服務業方面，放寬外資準入限制更迫切的是要改革數據流動限制、跨境資本活動限制等;在市場連接和支持服務業方面，放寬外資準入限制優先要改革的是企業法律形態限制、數據流動限制等;在基建服務業方面，放寬外資準入限制優先要改革的是數據流動限制、跨境資本活動限制、企業法律形態限制以及高管專業技術能力要求等。對標標桿國家，不同類型服務行業改革措施的要求有所提高。例如，在數字網絡服務業方面，放寬外資準入限制中對“當地存在要求”改革的優先級明顯提高;在運銷供應鏈服務業方面，放寬外資準入限制中增加了“經營許可證要求”的改革內容;在基建服務業方面，放寬外資準入限制中也增加了對“當地存在要求”的改革內容。另外，各類服務業在促進人員流動便利化、降低競爭壁壘、提高監管透明度、取消其他歧視性措施方面，也都面臨差異化的體制機制問題，需要更加精準地推進改革（見表2）。

（四）適應服務業高水平開放的管理制度不完善

第一，服務業準入后的管理制度改革還需深化。目前，我國一些服務行業開放中仍存在“準入不準營”問題，對外資的經營模式、牌照、業務范圍、經營條件、業務許可等邊境內措施方面有待進一步開放。同時，部分服務行業國有企業改革步伐有待加快，政府不當干預市場的行為屢有發生，不利于內外資企業的公平競爭。當然，推動服務業高水平開放并不意味著一味地放開。從美國、日本等發達國家經驗看，在總體擴大開放的同時，也對少數行業保留甚至強化了必要的規制措施等。對此，我國也要結合經濟高質量發展要求和服務業發展現實出發，完善服務業開放發展的監管制度體系。

第二，擴大服務業高水平開放中一定程度上存在安全概念泛化的傾向。以國家安全為由限制外資在敏感領域投資，是世界各國的通行做法，我國有必要在服務業開放中設置合理的安全屏障。但目前來看，互聯網、教育、文化等行業開放時常出現安全定義不明確、指向不精準、范圍不聚焦等問題。另外，從國際經驗看，通過建立和完善相關的制度安排特別是外資安全審查制度，可以有效減輕準入要求放寬后可能帶來的不利影響。

第三，提升貿易便利化水平仍有較大空間和潛力。目前，各地將服務貿易相關事項納入國際貿易“單一窗口”的探索，更多是實現了地點和前臺的統一，而海關、檢驗檢疫、海事、稅務等部門的數據和監管后臺仍是獨立運行，導致“單一窗口”目前僅是作為數據收集的通道，限制了“單一窗口”對促進通關和口岸便利化作用的發揮。

第四，境外投資管理制度的備案制改革有待進一步落實。目前來看，有關部門的備案仍存在一定的審批意義。例如，根據現行的《企業境外投資管理辦法》，除非境外投資涉及敏感國家和地區或敏感行業，都不再需要核準，只需備案。但在實際操作時，商業銀行依據《資本項目直接投資外匯業務操作指引》要求非金融企業境外投資要向銀行提交的審核材料中，仍需提交商務主管部門頒發的《企業境外投資證書》。

（五）部分服務行業標準、資質等與國際接軌程度不高

一方面，我國部分服務行業的強制性標準、技術法規和合格評定程序不完全符合國際通行的原則和要求。一些標準要求內容存在重復，相互間缺乏協調，全國范圍和國內外間的標準互認仍有待加強。

另一方面，法律、會計等專業服務領域缺少國際職業資質互認制度，很大程度上限制了我國利用國際化人才提供專業服務的有效性。即使在基本實現粵港澳服務貿易自由化的情況下，粵港澳也僅是在建筑、商業銀行等少數行業實現了資質互認，而較為重要的專業服務領域，如法律、會計、醫療、獸醫、專利代理等，港澳專業人士必須通過內地相關資格考試后，才能進入內地執業。并且，區域管理方式不同導致行業規則銜接困難，資質審批手續復雜，阻礙了粵港澳服務要素的自由流動。

（六）依托多樣化開放平臺深化服務業改革的作用發揮不夠充分

首先，部分開放平臺對服務業體制機制改革的重視程度有待提高。目前，北京市服務業擴大開放綜合試點、服務貿易創新發展試點都聚焦在服務業擴大開放的探索，而自貿試驗區作為我國擴大開放的主要平臺載體，其投資貿易便利化制度改革則主要集中在貨物貿易監管領域。

其次，部分開放平臺管理體制機制還未理順。特別是近兩年新批復的自貿試驗區，較多存在自貿試驗區、自貿試驗片區與功能區管理體制不順的問題，導致多頭管理、政出多門，工作中存在掣肘現象。對于只涉及單個部門的改革或程序優化的內部創新，一般進展較快，而跨部門的改革任務舉措則落實較慢。同時，一些自貿試驗片區統一領導管理協調的機制還沒有真正形成，難以承接省級經濟管理權限，導致制度改革創新鏈條過長。

再次，開放平臺改革創新協調成本高。目前，開放平臺在推動服務業開放中的很多改革創新審批權限還集中在國家部委層面，地方改革創新探索的空間有限。例如，在上海自貿試驗區，雖然負面清單限制和禁止類項目開放力度有所加大，但在教育、金融、交通運輸、倉儲和郵政等行業進一步推動改革措施落地時仍存在“一事一議”等情況。同時，多樣化開放平臺在以開放促改革方面存在淺層化和碎片化現象，在通關便利化、海關監管改革以及各種形式的備案制、“最多跑一次”等簡化政府審批流程等方面的改革較多，而真正對標國際規則方面的關鍵性改革措施較少。另外，一些部委由于信息不對稱等原因，擔心對開放平臺放權后會帶來監管風險，難以與地方在制度創新探索方面形成有效合力，很大程度上限制了主要開放平臺的服務業開放力度，以開放促改革的作用難以充分發揮。

五、以制度型開放促進我國服務業體制機制改革的思路和路徑

（一）基本思路

按照高質量發展的要求，適應全球服務貿易發展的新趨勢，堅持對外開放的基本國策和發展理念，堅持問題導向與目標導向相統一、擴大開放與防范風險相兼顧、近期與中長期相結合，以制度型開放為引領，著力建立與國際先進規則相銜接的服務業法律法規、管理體制、運行機制、政策體系，在持續推動服務業更大范圍、更寬領域、更深層次開放中，加快形成科學規范、運行有效、成熟定型的服務業發展制度框架，打造具有國際競爭力的制度優勢，更好滿足產業轉型升級需求、人民美好生活期待以及提高我國在全球治理中的制度性話語權。

（二）推進路徑

第一，對標兩個層次的國際先進規則。從加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系的實際需要出發，對標OECD平均水平，增加有利于我國服務業市場化、國際化發展的制度供給，促進國內外服務要素資源的自由流動和高效配置，為加快發展更高層次的開放型經濟、參與國際經貿規則制定提供制度保障。從建設高標準市場體系的實際需要出發，對標標桿國家的最佳實踐，建立適應我國服務業在全球范圍配置和利用資源的高水平規則體系，提高服務業相關制度的國際競爭力，為我國更好引領國際經貿規則制定、推動開放型世界經濟聯動發展提供制度基礎。

第二，分類推進服務業體制機制改革。由于服務業是異質性強的產業，不同類型行業的發展要求和體制機制障礙存在差別。為此，要著眼于數字網絡類、運銷供應鏈類、市場連接和支持類、基建類服務業高水平開放中不同的制度需求，提高制度規則供給的針對性和有效性。在外資準入限制、人員流動限制、競爭壁壘、監管透明度、其他歧視性措施方面，理清破除不同體制機制障礙的重點措施、相同體制機制障礙的關鍵措施及其優先次序。

第三，強化具有牽引作用和聯動效果的服務業改革。除了難度小的通用性改革外，要著力推動具有重要牽引作用的改革舉措，提高改革的含金量。發揮好放寬外資股比限制、放松專業人員國籍要求、深化國有企業改革、提高市場競爭程度等改革的“牛鼻子”作用，推動規則、規制、管理、標準等與服務業高質量發展和高水平開放的要求相適應。同時，加強改革措施的聯動和集成，注重提高改革整體效能，不斷將服務業體制機制改革向縱深推進。

第四，推動重點開放平臺加大服務業改革探索力度。發揮上海自貿試驗區、北京市服務業擴大開放綜合試點、海南自貿港等發展基礎好、制度創新空間大的開放平臺作用，大膽試、大膽闖、自主改，加強放寬外資股比限制、促進數據流動、接軌國際標準、互認執業資格等關鍵性制度創新，鼓勵首創性改革探索，彰顯改革試驗田的標桿示范作用，為全國發展更高層次開放型經濟、形成高標準制度規則進行更充分的壓力測試。

六、以制度型開放促進我國服務業體制機制改革的政策建議

（一）進一步完善負面清單管理制度

一是進一步轉變政府治理方式。將擴大服務業制度型開放與穩外資、擴大內需、推動產業結構優化調整結合起來，分類放寬服務業準入限制。特別是對互聯網、教育、文化等敏感行業，穩妥處理好產業屬性、商品屬性與意識形態屬性關系，既守牢安全底線，又防止開放中的安全概念泛化傾向。對我國電子商務等具備一定領先優勢的領域，要堅持在高水平開放中拓展更大發展空間和提高國際競爭力。

二是完善負面清單修訂動態調整機制。對服務業領域條目內容和有關表述做到只減不增，增強權威性和嚴肅性，真正讓市場主體“法無禁止即可為”、讓政府部門“法無授權不可為”。對部分行業可探索公布未來幾年的開放措施，給予行業發展一定過渡期，增強開放的可預期性。

三是加快建立跨境服務貿易負面清單管理制度。逐步完善跨境交付、自然人移動、境外消費等模式下服務貿易市場準入制度，有序推進商業存在模式之外的服務貿易領域對外開放。

四是以完善負面清單制度為牽引，加快“證照分離”改革。重點推進“照后減證”，將中央和地方層面設定的涉企經營許可事項全部納入改革范圍，通過直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等方式分類推進改革。

（二）完善外資準入前和準入后國民待遇制度

瞄準短板和弱項，持續改善市場化、法治化、國際化的營商環境。全面落實《外商投資法》，按照內外資一致的原則，全面清理外資準入負面清單之外領域的對外資單獨設置的準入限制。同時，推進在土地供應、稅費減免、標準制定、上市融資、職稱評定、人力資源政策等方面給予外資企業公平待遇，保障內外資企業依法平等使用資金、技術、人力資源、土地使用權及其他自然資源等各類生產要素和公共服務資源。進一步完善透明高效的政府采購和招投標制度規范，加強政府采購和招標投標監管。

（三）強化服務業高水平開放的法治保障

借鑒國際經驗，在繼續改革我國服務業不合理的體制機制障礙的同時，著力加強與國際先進規則的對標，更多運用法治化方式推動服務業高水平開放。加快全面清理、修改、廢止與《外商投資法》不符的法律法規、規范性文件。同時，將各地特別是多樣化開放平臺實踐探索的成熟經驗，及時上升到法律法規層面予以固化和強化。對存在空白需要法律制度支撐的，要及時研究制定;對服務業領域出現的一些新情況新問題，一時看不清的，要劃出底線，給出相對明確的預期，從而更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。

（四）健全與負面清單管理模式相配套的事中事后監管制度

處理好服務業高水平開放與高效監管的關系，著力加強事中事后監管體制機制和能力建設。完善公平公正的市場監管體制機制。深化“放管服”改革，在公平競爭制度中建立審查投訴舉報和受理回應機制，鼓勵政策制定機關在公平競爭審查工作中引入第三方評估，提高審查質量。針對高水平開放中不同服務行業特點、發展趨勢等，完善動態監管政策體系。健全以信用為基礎的新型監管機制，切實維護市場秩序、杜絕監管空白。全面推行信用分級分類監管，推行信用承諾制，探索跨領域跨部門綜合執法，深入探索包容審慎監管，細化行政處罰裁量權。完善外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術安全清單管理、不可靠實體清單等制度，實現服務業開放的趨利避害。

（五）完善多樣化開放平臺的組織協調機制

首先，進一步理順中央與各開放平臺所在地的管理體制，完善部際間、部委與開放平臺間的定期協調機制，提升統籌協調的層次，根據制度創新的需要，加大國家部委的放權力度，充分調動地方服務業改革創新的積極性和創造性，將多雙邊自貿協定談判中的焦點議題，優先放在重點開放平臺先行先試和探索經驗，加強專業服務領域資質、標準等的國際接軌。其次，完善適用于開放平臺改革創新的容錯機制。遵循實際需要和務實有效的原則，科學設計下放的省級經濟管理權限。再次，支持各類開放平臺間聯合開展制度創新研究、經驗分享、培訓交流等互動活動。最后，將北京市服務業擴大開放綜合試點納入自貿試驗區工作部際聯席會議制度，加大對比試驗、互補試驗力度，統籌協調解決各類開放平臺在服務業改革試驗中遇到的重大問題，及時評估總結試點經驗，提出復制推廣的意見建議。

（六）健全服務業對外投資促進和保護機制

清理取消束縛服務業對外投資的不合理限制。完善對外投資合作國別指南和產業指引，做好對重點市場相關法律法規、準入政策、市場信息等收集發布，增加對外投資合作的公共服務供給。有針對性地改善對“走出去”服務業企業外匯管理、人員出入境、金融支持、境外投資等方面的服務，增強企業全球布局和資源配置能力。構建海外利益保護和風險預警防范體系，加強風險監測分析，引導企業防范風險。

（七）加快構建高標準和廣覆蓋的自貿區網絡

適應國際環境新變化，以更加開放包容的態度，從國家長遠利益出發，積極推動和參與更多區域自貿協定談判。一方面，加快推進區域全面經濟伙伴關系（RCEP）、中日韓自貿區等多雙邊投資和貿易自由化協定談判進程，拓展與周邊特別是“一帶一路”沿線國家的自貿區建設，通過“以開放換開放”推動我國服務業企業“走出去”，以促進布局優化和利用國際資源，促進實現更大范圍、更深層次的產業鏈供應鏈整合，促進貿易和雙向投資體制機制不斷完善。另一方面，適時以加入CPTPP為契機，通過適應和對接國際服務貿易新規則，促進國內服務業改革深化，加快改革不適應市場競爭和跨境貿易投資發展的體制機制，培育參與和引領國際經濟合作競爭的新優勢。

（八）建立促進服務業開放發展的國際交流機制

密切與有關國際組織的交流合作，深入理解OECD國家特別是標桿國家在推動服務業開放和規制改革方面的實踐，為我國以高水平開放促進服務業體制機制改革提供經驗借鑒。同時，加強對我國擴大服務業開放最新改革舉措的對外解讀和宣傳，推動國際社會更及時、客觀地了解我國服務業改革和開放發展的動態。

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[13]聯合國貿易和發展組織，冼國明、葛順奇總校譯：《世界投資報告2018：投資及新產業政策》，南開大學出版社，2018年。

[14]聯合國貿易和發展組織，冼國明、葛順奇總校譯：《世界投資報告2019：特殊經濟區》，南開大學出版社，2019年。

[15]李善民等：《中國自由貿易試驗區發展藍皮書（2018—2019）》，中山大學出版社，2019年。

[16]劉秉鐮、邊楊：“自貿區設立與區域協同開放——以京津冀為例”，《河北經貿大學學報》，2019年第1期。

[17]劉濤：《新常態下服務業發展趨向與稅改動力》，商務印書館，2016年。

[18]劉向東：《對外開放起始錄》，經濟管理出版社，2008年。

[19]隆國強：《構建開放型經濟新體制：中國對外開放40年》，廣東經濟出版社，2017年。

[20] 裴長洪等：《中國（上海）自由貿易試驗區試驗思路研究》，社會科學文獻出版社，2015年。

[21]任興洲、王微：《服務業發展：制度、政策與實踐》，中國發展出版社，2011年。

[22]商務部外國投資管理司：《中國外商投資報告：政策與環境》，南開大學出版社，2013年。

[23] 世界貿易組織，中國世界貿易組織研究會譯：《2019年世界貿易報告——服務貿易的未來》，上海人民出版社，2019年。

[24]世界銀行，宋林霖譯：《2019年營商環境報告：強化培訓?促進改革》，天津人民出版社，2020年。

[25]屠新泉：“以開放促改革：中國與多邊貿易體制40年”，《人民論壇·學術前沿》，2018年第23期。

[26]王微、劉濤、劉馨：“在開放創新中增強服務業發展新動能”（工作報告），2020年。

[27]王旭陽、肖金成、張燕燕：“我國自貿試驗區發展態勢、制約因素與未來展望”，《改革》，2020年第3期。

[28]王中美：“‘負面清單轉型經驗的國際比較及對中國的借鑒意義”，《國際經貿探索》，2014年第9期。

[29]熊性美：“中國加入世貿組織的利弊分析”，《南開經濟研究》，2002年第6期。

[30]閻學通：“崛起為何需要開放”，《國際政治科學》，2018年第2期。

[31]張琦等：《提升我國服務貿易競爭力的戰略研究》，中國發展出版社，2019年。

[32]趙晉平：“把自由貿易試驗區建設成新時代對外開放新高地”，《中國經濟時報》，2019年8月19日。

[33]趙玲、黃建忠、蒙英華：“關于高質量開放若干問題的理論思考”，《南開學報（哲學社會科學版）》，2018年第5期。

[34]OECD，?Services?Trade?Policies?and?the?Global?Economy.?OECD?Publishing，?2017.

[35]SebastiánSáez，?Daria?Taglioni，?Erik?van?der?Marel，?Claire?H.?Hollweg?and?VeronicaZavacka.?Valuing?Services?in?Trade：?A?Toolkit?for?Competitiveness?Diagnostics.?World?Bank，?2014.

[36]Sebastián?Sáez，?Ruchita?Manghnani，?Erik?van?der?Marel?and?Wei?Meng，Services?Performance?and?the?Chinese?Economy，?World?Bank?Working?Paper，?2017.

（責任編輯：王藝璇）

*?課題負責人：王微;課題執行負責人兼協調人：劉濤;本報告執筆人：劉濤、劉馨、王微、王青、李漢卿、王立坤、王念、漆云蘭。

STRATEGY?AND?SUGGESTIONS?ON?PROMOTING

IN-DEPTH?REFORMS?IN?SERVICE?SECTOR?THROUGH?INSTITUTIONAL?OPENING-UP

Research?Group?of?Institute?of?Market?Economy，?Development?Research?Center?of?the?State?Council

Abstract：?At?present，?the?service?sector?has?become?the?largest?sector?in?China's?national?economy，?and?it?is?of?great?significance?to?the?high-quality?development?of?the?economy.?So，?it?is?urgent?to?remove?the?institutional?barriers?that?hinder?the?development?of?the?service?sector?in?terms?of?quality?and?efficiency.?The?international?rules?of?trade?in?services?are?facing?restructuring，?and?the?focus?of?service?sector?opening-up?is?expanding?from?traditional?border?measures?to?the?behind?border?measures，?which?puts?higher?demands?on?countries?to?speed?up?the?improvement?of?laws，?regulations?and?systems.?Therefore，?we?should?adhere?to?the?basic?national?policy?of?opening?up?and?the?concept?of?development，?and?strive?to?establish?laws?and?regulations，?management?systems，?operational?mechanisms?and?policy?systems?in?the?service?sector?that?are?in?line?with?advanced?international?rules?under?the?leading?of?institutional?opening-up.?In?addition，?we?should?continue?to?open?up?the?service?sector?within?a?larger?range，?in?a?wider?field?and?to?a?deeper?level，?accelerate?the?formation?of?a?scientific，?standardized，?effective?and?mature?institutional?framework?for?the?development?of?service?sector，?and?build?a?system?with?international?competitive?advantages.

Keywords：?Institutional?Opening-up;?High-quality?Development;?Service?Sector;?Reform?and?Opening?up