社區(qū)矯正用警制度研究*

唐 彥

北京信息科技大學馬克思主義學院，北京 100192

社區(qū)矯正是我國寬嚴相濟刑事政策的體現。它借鑒西方國家刑事執(zhí)行制度，充分結合我國國情，是一種具有中國特色的刑罰執(zhí)行制度。到2020年，社區(qū)矯正工作在我國開展已逾十七年，在矯正刑事罪犯幫助罪犯回歸社會方面取得了舉世矚目的成績。根據司法部社區(qū)矯正司的統(tǒng)計數據，截至2019年12月，全國累計接受社區(qū)矯正對象達到了478萬人。社區(qū)矯正服刑犯人約占全國罪犯總數的40%，重新犯罪率為0．2%左右，國家用于每個社區(qū)服刑人員的矯正經費約為1500元，不到監(jiān)獄行刑成本的1/10。①社區(qū)矯正在全國施行，有效地節(jié)約了刑罰行刑成本，為國家節(jié)省了大量司法資源。在預防犯罪方面，社區(qū)矯正起到了標本兼治的作用，促進了社會和諧，提升了司法文明的水平，推進了我國的法治進程。

借鑒西方經驗，創(chuàng)制一種具有中國特色的新刑事執(zhí)行制度，必然是摸著石頭過河的探索過程，其間會碰到各種各樣的困難與問題。在眾多問題中，社區(qū)矯正用警問題是困擾基層社區(qū)矯正工作人員的重要問題之一。

一、構建社區(qū)矯正用警制度問題的提出

構建社區(qū)矯正用警制度是為完善我國社區(qū)矯正工作，在社區(qū)矯正工作中的執(zhí)法環(huán)節(jié)設立社區(qū)矯正警察承擔相關執(zhí)法任務，從而避免實踐中社區(qū)矯正工作人員不具有強制執(zhí)法權，用警必須向公安機關求助或報警這一做法帶來的種種弊端。當前我國承擔社區(qū)矯正一線工作的主要是司法所的司法助理員，他們屬于公務員身份，不具有執(zhí)法身份，也基本不具備專業(yè)執(zhí)法能力，而社區(qū)矯正工作對象是具有一定人身危險性的刑事罪犯，有些工作需要由警察這樣的專業(yè)執(zhí)法人員來承擔。社區(qū)矯正工作缺乏警察參與，也會弱化刑罰執(zhí)行工作應有的嚴肅性與權威性。此外，全國多個省市多年以來都采取了借調監(jiān)獄、勞教、戒毒民警等參與社區(qū)矯正工作的方法。以北京市為例，借調監(jiān)獄、勞教民警的做法始于2003年，借調這種臨時性做法已經有長達17年的歷史。我們應該建立社區(qū)矯正警察制度，將借調這種做法予以規(guī)范化與制度化。

筆者于2019年調研了北京市和成都市部分社區(qū)矯正機構。各級社區(qū)矯正工作人員對能否建立社區(qū)矯正警察制度，如何構建社區(qū)矯正警察制度，普遍比較關心。我們不能忽視現實中存在的問題與實務界的呼聲，應當對此做出必要的研究與回應。

二、構建社區(qū)矯正警察制度的必要性

（一）從理論上，社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質決定了需要警察強制力的參與

眾所周知，多年來我國學術界對社區(qū)矯正的性質一直存在爭論，即對社區(qū)矯正是否屬于“刑罰執(zhí)行”存在肯定和反對兩種學說。在立法過程中，《中華人民共和國社區(qū)矯正法》將第一條立法目的由送審稿的“正確執(zhí)行刑罰”修改為“正確執(zhí)行刑事判決、裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定”，實質上是回避了學界一直以來對社區(qū)矯正性質的爭論。

社區(qū)矯正性質之爭的本質在于對“刑罰”一詞外延的界定。否定社區(qū)矯正性質屬于刑罰執(zhí)行的學者們主要認為刑罰的執(zhí)行應當是對我國刑法規(guī)定的主刑和附加刑的執(zhí)行，而緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行尤其是緩刑的執(zhí)行不屬于刑罰執(zhí)行的性質。肯定說則認為凡是依據國家刑法對犯罪人的懲罰與制裁，對犯罪人權利進行限制和剝奪的相關制度都是刑罰制度。社區(qū)矯正定性為刑罰執(zhí)行能較好地反映社區(qū)矯正的本質屬性，才能有利于社區(qū)矯正制度的完善。②筆者認為，對社區(qū)矯正的定性應當從有利于社區(qū)矯正工作實際需要出發(fā)，明確社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質，這樣才不會混淆人們對社區(qū)矯正的基本認識，將社區(qū)矯正誤認為是一種安置幫教或社會福利工作，從而削弱社區(qū)矯正這一刑罰執(zhí)行工作的嚴肅性與權威性。我們不宜將“刑罰”含義的外延僅限于《刑法》第三章規(guī)定的五種主刑與四種附加刑。緩刑、假釋、減刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行等制度都是建立在主刑或附加刑執(zhí)行基礎上的刑罰附條件不執(zhí)行制度或刑罰變更執(zhí)行制度，前三者規(guī)定在我國《刑法》第四章《刑罰的具體運用》中，暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定在《刑事訴訟法》刑罰執(zhí)行部分。從廣義的角度界定“刑罰”一詞，明確我國社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質，才能促進我國社區(qū)矯正工作的發(fā)展和完善。

因此，社區(qū)矯正的性質是刑罰執(zhí)行，是與監(jiān)獄行刑方式相對的非監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行工作。刑罰執(zhí)行自然蘊含國家強制力的運用。盡管《中華人民共和國社區(qū)矯正法》以“社區(qū)矯正對象”這一不太符合法律規(guī)范的稱謂來稱呼社區(qū)服刑人員，但這并不能改變他們是受到國家刑罰制裁的刑事罪犯的身份。軍隊、警察、法庭與監(jiān)獄是一個國家強制力的主要體現，國家強制力和國家制裁緊密相連，是法律權威存在的政治基礎。在社區(qū)矯正中設立警察制度，以警察力量作為刑罰執(zhí)行的后盾，配合社區(qū)矯正工作人員、社區(qū)矯正志愿者等其他社區(qū)矯正力量同時開展工作，才能體現刑罰執(zhí)行的嚴肅性與權威性。

（二）實踐上，社區(qū)矯正工作的風險性與實際工作執(zhí)法環(huán)節(jié)需要構建用警制度

無論理論界是否將社區(qū)矯正定性為刑罰執(zhí)行，實務界的工作人員面對的都是受到國家刑罰制裁具有一定人身危險的刑事犯罪人。社區(qū)矯正工作都具有一定的人身危險性。目前，我國在社區(qū)接受矯正的社區(qū)服刑人員絕大多數是緩刑犯。而假釋犯的人身危險性明顯大于緩刑犯，隨著國家未來擴大適用假釋，假釋犯進入社區(qū)矯正的人數必將逐步增多，社區(qū)矯正工作人員的工作風險也隨之增大。

我國目前對社區(qū)矯正工作人員在工作中遇到的人身攻擊與傷害，還缺乏調查與研究。根據美國已有研究結果，社區(qū)矯正面對具有一定人身危險性刑事罪犯，屬于高風險刑事執(zhí)行工作。美國聯(lián)邦緩刑與審前工作者協(xié)會（Federal Probation and Pretrial Officers Association）在二十世紀九十年代做了一項關于緩刑官職業(yè)風險性的專門研究，該研究主要調查了十年內美國緩刑官在執(zhí)行矯正工作中遇到的人身危險案件，統(tǒng)計數據如下：

謀殺或企圖謀殺 16起 強奸或企圖強奸 7起其他性侵犯或企圖其他性侵犯 100起 槍擊或企圖槍擊 32起鈍器襲擊或企圖鈍器襲擊 60起 用刀刺砍或者企圖用刀刺砍 28起開車撞擊或者企圖開車撞擊 12起 肘擊、腳踢、掐喉或其他身體攻擊 1396起

（資料來源：Probation，Parole and Community Corrections③）

從上表我們可以看出，無論是案發(fā)數量還是人身攻擊類型都足以反映緩刑官這一職業(yè)的高風險性。美國絕大多數州的緩刑官與假釋官都須接受一定的警務訓練，在工作中穿著制服、佩戴專門標識、攜帶武器與手銬等警械裝置，對社區(qū)服刑罪犯形成一定震懾力，經過一定專業(yè)警務訓練也使得他們面對突發(fā)情況時具備保護自己的能力。而我國社區(qū)矯正工作人員屬于公務員身份，沒有執(zhí)法權，缺乏執(zhí)法能力，不能攜帶警械，在工作中遇到突發(fā)緊急情況需要像普通公民一樣求助公安司法的力量。因此，我國基層社區(qū)矯正工作的職業(yè)風險是可想而知的。

根據筆者在北京市和成都市兩地社區(qū)矯正機構的調研結果，基層社區(qū)矯正工作人員普遍認為社區(qū)矯正機構需要配備一定的警察力量。基本理由如下：

第一，在審前調查評估中有警察參與，便于了解犯人的真實情況，如是否吸毒、是否有犯罪記錄、是否有賭博記錄、家庭情況等。警察參與工作有威懾力，家屬會更加配合，從而有利于調查評估工作順利進行。

第二，入矯宣告工作需要警察。警察身著制服對社區(qū)服刑人員宣告入矯，有儀式感與嚴肅性，有利于震懾服刑人員，使他們回到社區(qū)后能夠遵紀守法，嚴格遵守社區(qū)矯正的規(guī)定。目前，已經借調監(jiān)獄民警或勞教民警參與社區(qū)矯正工作的地區(qū)，一般都讓借調民警主持入矯宣告工作。在未借調監(jiān)獄或勞教民警的地區(qū)，各地司法局為強調入矯宣告的嚴肅性，做法不一。有的地區(qū)是與公安局協(xié)調請公安民警到場參與入矯宣告，有的地區(qū)是讓司法局工作人員身著輔警制服，還有的地區(qū)是自行定做類似警服的制服，這些做法都反映出基層社區(qū)矯正工作對用警的實際需要。

第三，基層社區(qū)矯正機構需要一定數量的警察應對緊急情況的處置。基層社區(qū)矯正工作人員的工作對象是刑事犯罪人員，具有一定人身危險。當前，各地司法所中服刑人員威脅工作人員或者家屬到司法所鬧事的情況屢見不鮮，盡管服刑人員傷害社區(qū)矯正工作人員的惡性事件還未見諸報端，但是這種可能性是存在的。社區(qū)矯正工作人員在面對一些性格極端的社區(qū)服刑人員時的確心存顧慮和擔心。筆者在成都市某區(qū)社區(qū)矯正中心調研時，該中心正式編制工作人員為五名女性，面對每天進出社矯中心的刑事犯罪人，特別是面對一些性格極端或者有吸毒行為的社區(qū)服刑人員，工作人員對可能發(fā)生的風險比較擔心。為增加對社區(qū)服刑人員的威懾，增強工作人員的安全感，該中心無奈之下只能讓招聘的三名男性專職社矯工作者身著無警徽警號的學員警服從事工作。

第四，在社區(qū)矯正服刑人員審前調查和違規(guī)違法行為的調查取證中，警察一般受過專業(yè)訓練，具有更豐富的調查取證經驗與技能。特別是在社區(qū)服刑人員違規(guī)違法行為的調查取證方面，在調查現場、訊問違規(guī)違法人員、制作筆錄、搜查扣押書證物證等方面，警察的專業(yè)能力明顯比公務員身份的司法助理員更有優(yōu)勢。

第五，對社區(qū)矯正服刑人員的收監(jiān)工作，往往靠司法所工作人員與公安機關的個人交情，才能有公安警察的及時配合。當前我國公安機關承擔的工作本來就繁重，警力往往有限。社區(qū)矯正工作需要公安出警的工作一般比較緊急，在協(xié)作過程中需要多種手續(xù)，程序流程復雜，很容易貽誤工作時機，造成疏漏。如果設立社區(qū)矯正警察，由法律賦予執(zhí)法權，對服刑人員的收監(jiān)工作就有制度可循，不用再靠人情面子進行正常工作。

此外，鑒于社區(qū)矯正工作中必須應對的刑罰執(zhí)行工作，我國北京、上海、江蘇等地均以借調的方式從監(jiān)獄、勞教、戒毒警察中抽調民警從事社區(qū)矯正工作。實踐證明，借調監(jiān)獄、勞教與戒毒民警的做法有利于增強社區(qū)矯正執(zhí)法工作的權威性和嚴肅性。監(jiān)獄勞教部門警察長期與在押犯接觸，有一定監(jiān)管與矯正工作經驗，能夠較好地履行社區(qū)矯正工作。但是，社區(qū)矯正作為與監(jiān)獄矯正相對的刑事執(zhí)行方式，具有刑罰執(zhí)行的嚴肅性。借調的民警沒有法律賦予的執(zhí)法權力，不配備武器與警械，遇到緊急情況，執(zhí)法無據。筆者在調研中訪談過部分借調民警，其戲謔借調民警是衙門前的石獅子，主要起威懾作用，難以發(fā)揮實際執(zhí)法的功能。加之，借調警察的編制和實際管理仍在原單位，在晉升、管理、考核等方面均無制度保障，經常輪換也影響社區(qū)矯正工作隊伍的穩(wěn)定性。借調只是探索我國社區(qū)矯正工作過程中的過渡做法，我們理應在社會條件成熟之際建立社區(qū)矯正警察制度，將社區(qū)矯正用警予以規(guī)范化與制度化。

（三）我國未來擴大適用假釋的發(fā)展趨勢需要構建社區(qū)矯正用警制度

假釋作為一種為世界各國廣泛適用的行刑社會化措施，它在幫助罪犯回歸社會、預防再犯罪方面有顯著的功能。西方各國假釋適用率都比較高，尤其以英國的假釋適用最為廣泛，英國目前對判處定期刑期在12個月以上的罪犯，在監(jiān)獄服刑時間只要達到刑期的一半，即可自動假釋回到社區(qū)接受社區(qū)矯正，無須經假釋委員會審核。④假釋為罪犯在監(jiān)獄與社區(qū)之間搭起一座橋梁，幫助在押犯盡快適應社會，避免因在監(jiān)獄長期服刑脫離社會，出獄后居無定所無經濟來源，而再次犯罪。

我國社區(qū)矯正的對象包括管制犯、緩刑犯、假釋犯、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯。然而，實踐中絕大多數社區(qū)服刑人員都是緩刑犯，假釋犯極少。這一現狀是由我國多年來極低的假釋率決定的。2020年6月3日，司法部監(jiān)獄管理局副局長李靜在新聞發(fā)布會上指出我國假釋適用率低，比例僅為1%左右，今后將加強研究，推進假釋的適用。⑤我國假釋適用率低的主要原因是罪犯假釋期間再犯罪的追責機制導致辦案人員不愿適用假釋，而寧可適用風險低的減刑。要想提高假釋的適用率，除了改變假釋追責機制，完善社區(qū)矯正制度也是必需的條件。監(jiān)獄能把假釋犯“放出來”，社區(qū)矯正部門還得“管得住、管得好”，這樣才能降低假釋犯再犯罪危害社會的風險，保障他們在監(jiān)外遵紀守法回歸社會。

《中華人民共和國社區(qū)矯正法》對社區(qū)矯正制度的設計，基本上是受過去十七年社區(qū)服刑犯人以低風險的緩刑犯為主的狀況影響，缺乏一定的前瞻性考慮。如果將來假釋率逐步提高，人身危險性較高的假釋犯人進入社區(qū)矯正數量增多，必然會增加社區(qū)矯正工作的風險與難度。2013年7月，北京大興發(fā)生的假釋犯韓某摔死兩歲女童案就是假釋犯在社區(qū)再犯重罪的典型案例。因此，構建社區(qū)矯正用警制度是適應我國擴大適用假釋的需要。只有賦予社區(qū)矯正工作中部分人員強制執(zhí)法權，彰顯社區(qū)矯正工作的刑罰執(zhí)行特點，才能為將來更多的假釋犯罪人回歸社區(qū)進入社區(qū)矯正做好準備。

三、構建我國社區(qū)警察制度的路徑

《社區(qū)矯正法》出臺之前，實務界要求司法助理員集體轉為警察的呼聲普遍很高。部分學者也認為西方國家在社區(qū)矯正制度中一般都設置專門的社區(qū)矯正官，擔任矯正工作，行使刑事執(zhí)法權。由于我國目前不具備設立社區(qū)矯正官的社會條件，有必要賦予社區(qū)矯正工作人員司法警察的執(zhí)法身份和執(zhí)法主體資格，將其納入警察編制。⑥然而，司法助理員全員轉警勢必造成我國警察數量過多，人浮于事的狀況，同時也容易讓我國有“警察國家”之嫌，從而影響國家在國際社會的形象。目前，這種路徑已經由立法機關在《社區(qū)矯正法》中予以否認。我們不能唯西方馬首是瞻，應當根據我國社會治安綜合治理和維護社會穩(wěn)定的實際需要，構建符合我國國情具有中國特色的社區(qū)警察制度。

（一）修訂《中華人民共和國人民警察法》，設立社區(qū)矯正警察

社區(qū)矯正警察執(zhí)法工作既不同于監(jiān)獄警察矯正工作，也不同于治安警察執(zhí)法工作，它具有自身的特點和規(guī)律，設立社區(qū)矯正警察，培養(yǎng)和訓練專門的社區(qū)矯正警察隊伍，有利于提升社區(qū)矯正工作的質量。《人民警察法》第二條規(guī)定：“人民警察包括公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。”2013年12月勞教制度廢除后，勞教警察實現了分流轉崗，《人民警察法》第二條的勞教警察已經不存在。由此可見，我們有必要修訂《人民警察法》，設立社區(qū)矯正警察。由于監(jiān)獄警察、社區(qū)矯正警察與戒毒警察的工作性質具有一定相似性，都具有對不法行為或犯罪行為的“矯正”性質，可以將社區(qū)矯正警察與已有的監(jiān)獄警察、戒毒警察統(tǒng)一起來成為一個新警種，統(tǒng)稱為“矯正警察”，作為與公安警察、國家安全警察、司法警察并列的獨立警種。

從社區(qū)矯正工作實踐來看，勞教廢止以后，已有部分地區(qū)的勞教民警轉入社區(qū)矯正或戒毒工作，而有的地區(qū)長期借調監(jiān)獄警察承擔社區(qū)矯正工作。因此，設立社區(qū)矯正警察，這一做法符合我國在社區(qū)矯正工作領域的探索與實踐。

（二）社區(qū)矯正用警數量的配置

構建社區(qū)矯正警察制度，需要我們探索如何在社區(qū)矯正機構中配置警察的問題。我國國情復雜，東部發(fā)達地區(qū)社區(qū)服刑人員較多，而西部地區(qū)幅員遼闊地廣人稀，社區(qū)服刑人員數量相對較少，按照每個司法所“一刀切”的配置模式缺乏科學性與合理性。我們可以按照每個縣（區(qū)、市）社區(qū)矯正機構配備一定數量的人民警察，建立社區(qū)矯正警察支隊，直接由縣或區(qū)司法局社區(qū)矯正機構統(tǒng)一管理，配備一定的武器、警械、交通、通信設備。司法所負責日常社區(qū)矯正工作，出現需要用警情況時，由縣（區(qū)）司法局社區(qū)矯正警察出警，對社區(qū)服刑人員行使刑事執(zhí)法權，體現社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行嚴肅性。此外，我們還需要考慮每個縣（區(qū)、市）應當配備多少名社區(qū)矯正警察。筆者建議以該縣（區(qū)、市）一年內社區(qū)矯正服刑人數作為社區(qū)矯正工作量依據，測算配置社區(qū)矯正警察的人數，通盤考慮全國的情況，權衡東西部地區(qū)矯正工作量與財政能力的差異，在充分的社會調研基礎上，再做出科學決策。

（三）社區(qū)矯正的用警環(huán)節(jié)

如何劃分社區(qū)矯正警察與司法所社區(qū)矯正工作人員的職權范圍，需要我們逐步明確在社區(qū)矯正工作中哪些環(huán)節(jié)的工作需要由社區(qū)矯正警察來承擔，是構建社區(qū)矯正警察制度需要重點研究的問題。

社區(qū)矯正警察執(zhí)法工作基本應當包括以下事項：適用社區(qū)矯正調查評估、社區(qū)服刑人員接收與入矯宣告、脫管人員查找追捕、獎懲調查取證、禁止令的執(zhí)行、違規(guī)違法以及再犯罪行為管控制止、收監(jiān)執(zhí)行人員送交執(zhí)行等方面。在矯正工作的審前調查環(huán)節(jié)，由社區(qū)矯正警察組織實施才會更順利地得到被調查者及其親屬的信任和配合。在矯正工作交付接收和入矯宣告環(huán)節(jié)，由社區(qū)矯正警察承擔有利于體現刑罰執(zhí)行的嚴肅性和嚴厲性。在監(jiān)督管理過程中，當發(fā)現社區(qū)服刑人員有擅自外出、脫離監(jiān)管、違反禁止令等舉動時，社區(qū)矯正警察應當承擔調查取證與管理執(zhí)法工作。在提請撤銷緩刑、假釋等執(zhí)行變更環(huán)節(jié)，相關調查取證、法律文書制作與法律建議提交可由社區(qū)矯正機構人民警察來完成。在收監(jiān)執(zhí)行環(huán)節(jié)，由社區(qū)矯正警察處置可以確保執(zhí)法的嚴肅性與時效性，避免求助公安派出所民警貽誤收監(jiān)時機，以及繁文縟節(jié)加大社區(qū)矯正工作人員的工作量。

四、結語

我國社區(qū)矯正工作已經開展了十七年，探索與積累了大量有益的經驗，同時也發(fā)現社區(qū)矯正用警問題是影響和阻礙我國社區(qū)矯正工作進一步發(fā)展的重要問題之一。盡管《社區(qū)矯正法》規(guī)定用警環(huán)節(jié)由公安機關承擔相關工作，但從長遠來看，構建社區(qū)矯正警察制度，有利于從源頭上解決當前社區(qū)矯正執(zhí)法中存在的各種突出問題，同時也有利于緩解公安機關治安工作壓力，共同維護社會安全穩(wěn)定。實踐證明，社區(qū)矯正工作執(zhí)法工作由公安民警代為行使問題較多，而從其他部門借調抽調警察協(xié)助工作只是權宜之計，借調抽調的形式必須予以規(guī)范化與制度化。從我國社區(qū)矯正更為長遠的發(fā)展之路來看，構建社區(qū)矯正警察制度可能仍是一種過渡的做法，建立具有中國特色的社區(qū)矯正官制度才是我國社區(qū)矯正事業(yè)的最終發(fā)展方向。

注釋：

①《司法部：全國累計接受社區(qū)矯正對象已達478萬》［EB/O L］．中國新聞網，2019-12-28/2020-08-18．http：//www．chinanew s．com/gn/2019/12-28/9045849．shtml．

②劉強．論社區(qū)矯正的社區(qū)刑罰執(zhí)行性質［J］．社會科學戰(zhàn)線，2015（8）：224-234．

③ Dean John Champion，Probation，Parole and Community Corrections in the United States，5th Edition（Upper Saddle River，NJ：Prentice Hall，2005），p．410．

④唐彥．英國刑事執(zhí)行制度研究［M］．北京：中國政法大學出版社，2017：152．

⑤我國罪犯假釋比例僅1%，司法部監(jiān)獄管理局：將推進假釋 適 用［EB/OL］．2020-6-3/2020-8-18．https：//www．sohu．com/a/399456060_116237．

⑥但未麗．社區(qū)矯正官執(zhí)法身份的實然和應然［J］．首都師范大學學報（社會科學版），2017（2）：52-57．