經濟發展與生態保護平衡：我國自然保護區的治理精細化

杜詩雨

[摘要]隨著我國經濟社會的快速發展，農村產業發展與自然保護區生態保護的矛盾日益突出，業已成為鄉鎮一級政府的行政難題，考驗著政府的政治智慧，如何通過精細化治理的手段調和自然保護區內農村產業發展與生態保護間的關系，為保護區所在地及周邊設計新的經濟發展模式，將保護和發展的概念聯系起來，使周邊居民更好地參與到生態保護的管理與決策之中，對于“美麗中國”建設與鄉村振興的實現具有重要的現實意義。

[關鍵詞]精細化治理：環境治理;生態保護;自然保護區

[中圖分類號] TU982.29

[文獻標識碼]A

在中國特色社會主義建設進入新時代的機遇期，良好的生態環境已經成為人民的訴求與期盼。人因自然而生，人與自然是生命共同體，扭轉生態破壞、提高環境質量是人民群眾的熱切期盼，自然保護區是生態保護的基本載體之一，完善自然保護區事業對生態多樣性的維護具有重要價值。目前而言，我國自然保護區普遍以“搶救式”策略籠統地劃定了生態保護范圍，管理方式也以強制性管控居多，對保護區社區居民的環境資源使用行為明令“禁止”，雖然取得了一定的治理結果，卻忽略了保護區內農村的產業發展需求。

1 農村產業發展與生態保護的沖突

1.1 保護區生態監管粗放

發展產業是實現鄉村脫貧和鄉村振興的根本之策。而發展產業則需要土地、資金、人才等各項生產要素的共同作用。因為自然保護區屬于國家的特殊用地，所以在自然保護區內發展產業需要經過嚴格的層層審批，“強管控”的政策使得自然保護區內產業發展不斷受限， “綠色貧困”愈發明顯。

自然保護區可分為核心區、緩沖區和實驗區，不同的區域內可進行的人類活動都有相關的明文規定，政府理應做好保護宣傳、精細化管理的服務工作，但在我國部分自然保護內存在監管“一刀切”的現象，即為了應對上級視察的需要，過度拆除相關產業設施，造成資源浪費，自然保護內產業發展缺乏動力、配套措施不足。除此之外，產業發展需要多元參與，不僅需要相關政策支持，還需要招商引資和村民支持，但現實中想在自然保護區內發展產業，不僅被相關政策限制，導致產業用地難以審批成功，還涉及村民思想觀念轉變、認可度較低等問題。

1.2 政社對話機制不完善

政社對話是推進政社互動的重要途徑，也是推進社會建設和基層社會管理創新的有效方式，良好的政社對話機制不僅有利于減少政社溝通間信息扭曲，提升政策的科學性和民主性，也有利于政策的順利執行，提升政府的管理水平和增強政府信任。

隨著我國經濟的快速發展，自然保護區的生態保護和區內農村展業振興之間的矛盾日益突出。主管部門對自然保護區內的經濟開發活動有著嚴格的規定，如禁止建設旅游景點服務設施、禁止開荒種地等，加之部分政府部門害怕承擔責任等原因，政府嚴格禁止農村在自然保護區進行任何開發活動，導致自然保護區內的農民的經濟利益得不到有效滿足，經濟損失得不到充分補償，因此農民群體有著較高的利益表達和意見訴求表達的需要。

但目前來看，我國自然保護區內的農村與政府之間的對話溝通機制尚未形成和完善，溝通渠道十分有限，政社溝通水平較低。當前農民群體表達訴求和意見的主要途徑是隨機向村干部口頭反映，在矛盾嚴重且得不到有效回應時便可能會選擇上訪，甚至會造成群體性事件。

1.3 農村勞動力流失嚴重

自然保護區多處于較為貧窮落后的地區，附近人口多以發展農業為主的第一產業為主要收入來源，自然保護區設立后，在縮減了原住戶生存空間的同時，其廣闊的占地面積致使自然保護區范圍內農業的發展空間被擠占，農村剩余勞動力增加，紛紛選擇外出務工賺取生活收入，尤其以青壯年勞動力為主，因此附近村莊較普通的農村“空心化”程度更高，發展處境也更為艱難。由于青壯年勞動力紛紛外出務工，留守村莊的往往是年齡較大的村民，文化素質水平較低、學習理解能力也較差，而以第二、第三產業為主的新型產業的發展往往對科技文化素質等要求較高，因而產業發展存在的“素質落差”導致農村產業發展決策過程中對環保問題的決策科學性欠缺，進而造成對保護區附近生態環境的不利影響，導致產業發展與生態保護產生沖突。

農村留守人員素質的整體偏低影響其對有關政策文件的理解吸收。關于自然保護區從中央發布的《中華人民共和國自然保護區條例》到各地方政府發布的地方《條例》都對自然保護區管理問題做出了規定，然而農村留守人員整體素質的偏低致使一部分農村發展有意無意地忽視了相關規定，對政府審批流程等的不熟悉也導致部分村莊并未履行法定的審批手續，尤其是環保鑒定手續等，便擅自興建產業設施，從而進一步加劇了產業發展與生態保護間的沖突。

1.4 生態補償體系不健全

我國自然保護區目前的生態補償機制尚不健全，現有政策也無法做到切實落地。通過對現有生態補償措施實際效果的考察可以發現，目前生態補償措施并不能很好地滿足現階段生態環境保護的要求，與生態補償措施相對應的配套法律法規缺失更加使得生態保護的利益相關者的具體利益無法得到應有的保障。

我國生態補償缺乏系統完善的機制，也缺少相應的法律支撐和政策扶持，補助政策及決策往往取決于當年的財政預算狀況，對生態規劃項目認識不到位，缺少環境保護意識和防范意識，對待生態規劃問題持“生了病”才“就醫”的態度。在生態補償政策制定上，相關生態補償政策的制定者為政府及相關部門，而生態補償的利益相關者幾乎無法參與到生態補償措施的確定與協商當中，這也導致區域內很多居民的切身利益與生態補償間缺乏應有的聯系。

2 我國自然保護區的精細化治理對策

2.1 精準考察農村特殊現實

土地是發展產業的必需要素，必然要求完善我國自然保護區內產業發展的相關政策供給、用地審批規范和精細化管理服務。

一是推動自然保護區的相關保護條例的精細化，針對具體的自然保護區制定具體精細化的保護條例，既要包括保護總綱也需要將每條保護措施細化到具體負責部門，不僅做到自然保護區有法可依，而且要做到具體內容詳細、責任劃分清晰，發揮出自然保護區條例的具體規范和指導意義。

二是完善精細化管理與服務。自然保護區的農村有著自身的特殊性，主要表現為農業生產活動的政策限制性和農村產業經濟發展的政策約束性，落實政策是必然，但是精準、科學的落實政策是對村民的負責表現。合理利用每一寸土地，發揮每一寸土地的最大經濟價值.在不違背相關法律規定的同時合理開發利用相關土地，發展綠色生態產業，打造全國首例自然保護區內產業發展和生態保護相融合的模范村。

三是完善自然保護區內用地審批流程，自然保護區作為特殊用地，因其特殊屬性已經約束了區內產業的發展，所以在用地審批規范上不可拘泥于文字層面，必須從實際角度出發，對是否造成自然保護區內污染的人類活動進行嚴格評估，保護綠色產業發展的基礎設施，推廣宣傳綠色產業發展的潛力，提供精細化服務。

2.2 精確識別農村發展需求

面對自然保護區內政社溝通不暢帶來的發展困境，我國應推動政社對話機制的形成和完善，開辟多樣化的溝通對話渠道，暢通農民利益和意見的表達并促進政府對農村產業發展需求和農民經濟利益需求的精準識別，在進行生態保護的同時做到聽民聲、察民意、解民憂、幫民富。

一是建立和完善自然保護區內的政社對話機制，促進政社溝通的動態化和常態化，提升政社溝通的水平。通過一系列的制度建設，充分進行民情調查、民情溝通和民情處置。如建立“民情溝通日”制度，要求基層干部在每月定期舉行干群面對面的溝通會，在會上宣講黨和政府的方針政策、公布財務狀況、通報民情溝通事項的處理結果、傾聽村民的意見建議并與村民就個入訴求和公共事務進行平等的交流討論等。

二是拓寬政社溝通的渠道，強化政社溝通的載體建設。一方面要充分利用基層干部貼近群眾的優勢，發揮基層干部在民情調查、溝通和處置等各個環節的作用。要求干部深入基層，通過與村民個人、村民代表或村民組織進行深入的溝通、設立“民情信箱”和在村民中培育“民情信息員”等措施充分了解村民的困難和需求，并于特定日期在政府召開“民情分析會”，落實各部門的職責;另一方面要充分發揮現代信息技術的優勢，開辟專門的網絡對話渠道，如通過網絡途徑進行民意調查、政策解讀、信息公布、交流學習和在線討論以及建立專門的信息服務系統和電子政務網站等，形成政社網絡溝通機制，提升政社對話的靈活性、廣泛性、及時性和回應性。

三是加強政策宣傳，增強政社溝通意識。一方面，要加強對政府工作人員的政策宣傳，增進其對中央和上級政府政策的理解、貫徹，促進其積極與村民展開溝通，提升其推進自然保護區內生態保護和產業振興協調發展的能力和水平;另一方面，要加強對自然保護區內村民的政策宣傳，使之充分了解相關政策規定，并通過開展宣傳教育等方式，使村民增強依法溝通意識，通過合理的溝通渠道表達自身的利益訴求。

2.3 精巧分置專業人員任職

第一，針對農村留守人員科學文化涵養較低問題，政府可出資援助農村對口聯絡并引入產業發展技術專員。一方面，專員可指導評估農村產業發展的可行性及環保度，幫助修正產業發展不合理處，進而增加農村產業發展決策的科學性;另一方面，駐村專員可教導培訓村里產業發展實踐參與人員，幫助其深化對該產業發展的整體性理解，并針對性地訓練其實踐操作能力，以提高產業發展參與人員的工作專業度。

第二，對于農村留守人員政策認識不清問題，政府可對口設置駐村政策特派員。一方面，幫助農村產業發展參與人員理清政策內容，熟悉政策規范，從而監督其認真遵循相關法定程序，合理合法地實施產業發展規劃;另一方面，政策特派員可作為農村與政府之間的溝通橋梁，向上反映農村產業發展中的問題與困境，向下傳達政府新的政策與精神，增強政府與農村之間熟悉度，以提高農村產業發展政策規范度。

2.4 精妙落實生態補償政策，實現補償可持續

針對目前生態補償不健全，政策落地不切實的現狀，我國應積極推進生態補償政策的落實，實現補償的可持續性，具體結合國內生態環境問題的特點以及生態環境保護的實際需要，進一步構建生態補償機制應當遵循充分發揮生態服務功能為基本原則，并將生態系統服務功能的科學性予以較好保障。應爭取構建一個以科學理論為基礎，政府為主導，且全社會廣泛參與的生態補償機制。從而更好地調和我國自然保護區內農村產業發展和生態保護之間的關系。

進一步拓寬補償渠道并加大補償力度。我國應確立關于自然資源保護與有償使用的各類辦法。逐漸擴大資源保護費用的征收范圍，依據此類辦法來增強生態保護的力度。政府應鼓勵并協調生態保護受益地區與生態環境損害方建立溝通機制，通過自主調整資金補償程度等做法以確保諸如對口寫作等工作能順利開展，從而建立與財政轉移支付相平行的橫向生態補償措施。加大我國財政在預算內傾向性的對重點生態功能區內的基礎設施和公共服務基本領域的建設投入力度，鼓勵受益地區與提供保護地區通過資金補償、產業協作、人才互換等方式進行補償，建立起更加合理的生態補償經濟標準核算辦法，明確生態補償經濟標準，從而實現生態補償政策的可實施性和可持續性。

[參考文獻]

[1]楊娟子.豐田商學院：精細化管理的68個細節[M].北京：企業管理出版社.2005.

[2]賈春增.外國社會學史[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[3]王陽.從“精細化管理”到“精準化治理”[J].新視野，2018 （01）。

[4]李新寧.生態補償機制治理邏輯：國際案例與中國啟示——基于全球生態補償機制運作的探索性研究[J]世界農業，2018 （05）.

[基金項目]本文系“居民生存權與環境權的權衡——以黃泥河國家自然保護區為例”（編號：201910183309）項目成果。