金融扶貧存在的風險問題及其對策研究

[摘要]通過分析近五年金融扶貧工作的發展現狀，指出了當前金融扶貧工作中存在的問題，分別是：（1）有的地方政府以扶貧攻堅名義過度舉債;（2）銀行扶貧信貸存在一定的信用風險;（3）保險公司面臨一定的經營風險;（4）擔保公司面臨著履約擔保風險，并就暴露出的風險提出了一系列改進對策，旨在為助力精準扶貧建言獻策。

[關鍵詞]金融扶貧;信用風險;經營風險

[中圖分類號] F832.43

[文獻標識碼]A

2020年是實現貧困人口全面脫貧的目標年，為響應習總書記打贏扶貧攻堅戰的號召，目前全國的金融扶貧工作已經進入了啃硬骨頭、攻城拔寨的決勝階段。為保證金融扶貧工作的持續健康運行，黨和中央高度重視扶貧領域的潛在金融風險，出臺了《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》等一系列政策，旨在以防控風險為底線、疏導和分散金融扶貧工作中存在的風險問題。

就近五年金融扶貧工作的發展現狀來看，逐漸形成了調動銀行、保險、擔保等各家金融機構的多層次運行機制，分別以小額信貸和扶貧貼息貸款、政策性農業保險、承擔代償責任的方式加強了對貧困戶以及貧困地區的金融扶持力度。但是，在金融扶貧工作推行的過程中，暴露出的風險問題也值得關注，比較突出的金融風險總結為以下幾點：

第一，有的地方政府以扶貧攻堅名義過度舉債。地方政府發行專項債券，可以為扶貧工作引進大量資金，也可以展現“政府基金拉動、財政貼息助力、政銀保聯手共擔”中的地方政府作用。但是，目前有些地方H{現了不同程度的過度舉債現象。而貧困地區的地方政府本身財政實力不夠雄厚，土地變現能力較弱，加上所發行的扶貧債券多為中長期債券、項目收益缺乏市場競爭力，有的地方政府甚至沒有將資金用于改善農村住房條件、發展農村經濟、提高農村基礎設施和生活設施水平之類的扶貧項目。這樣的大規模債務擴張會給地方政府帶來一定的償債壓力，也偏離了債券市場助力金融扶貧的初衷，還給地方政府財政的可持續發展帶來了挑戰。

第二，銀行扶貧信貸的信用風險。銀行主要通過小額信貸和扶貧貼息貸款的形式對貧困戶實施金融扶貧，然而在實踐中有些地方出現了扶貧小額信貸到期不還、貸款挪用等現象。綜合現有的情況來看，這一信用風險主要來源于貧困戶、貸款發放機構以及不完善的風險補償機制。貧困戶之所以出現違約，既有主觀因素，也有客觀因素：主觀因素源自部分貧困戶對扶貧信貸抱有財政兜底的預期，信用觀念比較薄弱;客觀因素主要是受氣候、自然災害、農產品價格波動等影響，貧困戶的收入不穩定又缺乏合適的抵押品和擔保品，最終造成貸款逾期、呆滯、回收率低。另外，扶貧貸款量多面廣，有些銀行由于手續繁雜、人員所限或者為了完成考核任務，在貧困戶信息采集、評級和授信方面存在不規范操作，間接導致了貸款的逾期。在風險補償機制上，有些地方的風險補償標準不明確、流程細則不清晰，導致風險補償難以及時到位，給銀行帶來了較大的信用風險。

第三，保險公司面臨的經營風險。從供給端來看，農業保險的低保費、高賠付率以及財政補貼不精準、補貼范圍較小等問題，使得保險公司從事保險扶貧的積極性不高，一旦出現自然災害和市場價格的劇烈波動，農業保險的大部分承保責任歸屬保險公司，進而影響到保險公司的經營效益;另外，目前我國農業保險的服務機構少，險種比較單一，而險種的開發設計交由保險公司總部完成，易出現險種設計脫離農村實際情況、難以滿足貧困戶訴求等問題。從需求端來看，貧困戶的保險購買力低、參保意識不強，農業保險的有效市場需求不振，加上國家配套扶持政策不足，想要提高貧困地區的保險普及率勢必會增加保險公司的經營負擔。

第四，擔保公司面臨的履約擔保風險。根據現行的金融扶貧風險分擔機制，擔保公司給貧困戶貸款提供擔保服務，貧困戶一旦違約，給銀行帶來的損失則由擔保公司承擔代償責任;那么，擔保公司即使在代償后獲得對貧困戶的追索權，在追索的過程中也會給公司帶來一定的成本壓力和運營壓力。因此，當面臨較大的保額和潛在違約風險之時，市場化運作的擔保公司往往不敢接單，有些還會提高擔保費用、限制貧困戶獲取貸款意愿，最終造成擔保公司在金融扶貧上沒能很好地與銀行形成合力。

我們認為，針對上述金融扶貧領域潛在的風險問題，可以從以下幾個方面加以改善：

第一，地方政府方面，除了規范發行地方政府扶貧債券外，還應當做好對貧困戶的思想教育工作。為規范扶貧領域融資，建議扶貧債券的監管部門出臺相應的政策，明晰地方政府發行扶貧債券的標準條件、發行流程和發行規范，并要求發行扶貧債券的地方政府公開披露其資金使用狀況以及扶貧項目的最終受益，以提高扶貧債券的信息透明度，維護市場的“三公原則”。在對貧困戶的思想教育工作上，地方政府可以與各金融機構攜起手來，通過網絡、媒體、宣傳語、扶貧金融下鄉、開家庭會議等多種方式，充分利用駐村第一書記、結對幫扶人員力量，加大對基層村干和貧困戶關于金融扶貧政策、金融知識、信貸誠信等方面的宣講力度，重點是讓貧困戶聽得懂、聽得進，提高貧困戶的信用觀念，培養貧困戶良好的信用行為，為金融扶貧工作創造較好的農村金融生態。

第二，想從源頭上防范金融扶貧的潛在風險，必須通過企業帶動貧困戶。如上所述，扶貧貸款之所以出現違約，從根本上來看還是因為貧困戶的經濟實力、還貸能力和抗風險能力較弱。我們建議貧困地區應當結合區內的資源稟賦，積極地與相關企業對接，同這些企業一起打造訂單農業扶貧新模式。具體地，可以由企業與貧困戶或其所在的貧困地區鄉鎮簽訂訂單，貧困戶根據訂單組織安排農產品生產，這樣既在生產前充分考慮市場需求，又避免了盲目種植，農民不愁銷路，從而提高了其抗風險能力?；蛘?，貧困地區可以自己成立一個允許貧困戶以土地經營權人股、發展農業產業化經營的龍頭企業，這樣既能夠提高土地配置和利用效益，也有利于發展規?；r業生產，還可以將農民變成股民、增加家庭的財產性收入。

第三，銀行方面，建議從提升扶貧信貸的管理水平、提高銀行人員的業務素質和資產證券化這三個方面防范潛在的信用風險。銀行不僅要利用好扶貧部門已建檔的貧困戶信息，更要自己深入貧困地區、規范對貧困戶的信息核查，最好能夠在地方政府調查資料的基礎上，搭建出一個涵蓋貧困戶資產負債情況、醫療信息、收入來源的大數據庫，精準掌握貧困戶的實際情況，以降低信息不對稱的風險;再利用人工智能、區塊鏈等技術，為貸后資金的運行構建動態監測體系，密切關注借款人的生產經營和資金使用的情況，對逾期款項要及時處理，對確已發生違約的按照規定及時啟動風險補償機制，從而確保資金的安全性。銀行還應當重視對扶貧信貸工作人員的教育管理，強化內部考核、審計監督和巡查工作，建議將扶貧信貸的責任落實到個人或者部門，嚴格執紀問責，以提高扶貧信貸工作的嚴謹性;同時完善激勵機制，充分調動起內部工作人員的積極性。另外，建議銀行將不同地區、不同用途的扶貧信貸資產打包出售給特殊目的機構，在完成信用評級、增級后，發行資產證券化，把投資者范圍擴寬到全國，使流動性較低的信貸資產轉化為可在全國市場流通的證券，進一步將風險外部分散化。

第四，保險公司應當積極探索符合地方特色的農業保險品種，開發出能夠融入貧困地區的脫貧致富頂層設計中去的新品種、新類型，為農業生產提供全方位風險保障，滿足特定貧困地區和特色產業的個性需求。另外，保險公司可以主動開展保險知識下鄉活動，拓展微信、抖音等新媒體宣傳渠道，強化貧困戶對保險的認同感。最后，保險公司要善于利用期貨市場的價格發現功能、致力于開發農業價格保險，即以貧困戶自繳保費和政府補貼保費為權利金，購買對應農產品的看跌期權，為農業提供保價服務，同時提前防范自然災害、市場波動造成的風險。

第五，解決貧困戶擔保品不足、擔保公司不愿意提供擔保服務等問題，可以從建設政府性融資擔保體系、銀行調整擔保機制以及擔保公司參與信用違約掉期交易這三方面著手。不同于以往的單個政策性擔保公司與普通商業性擔保公司，政府性融資擔保體系是一個用各級財政注資構建出的省一市一縣三級聯動體系。各級政府應當充分發揮財政直管的優勢，通過層層劃撥實現對不同地區融資性擔保公司不同程度的注資，用擔保杠桿加強對貧困地區的財政傾斜，提高所扶持的貧困地區的單個項目金額和擔?？傤~;同時各級政府性融資擔保公司應當通過股權關系實行緊密的、組織化的管理，便于合規監控和風險防范，還可以以縣一市一省的項目申報、篩選、推薦、風險分擔的業務為條線，展開多層次的合作。另外，銀行可以針對貧困戶的現實情況調整擔保機制，研發出貧困戶聯合擔保、存單質押擔保、土地經營權和活體畜禽抵押等形式的信貸產品，適當減輕擔保公司的運營壓力。而擔保公司則可以就未來代償發生所造成的損失、積極參與信用違約掉期交易，比如，由擔保公司充當信用違約掉期的多頭且支付一定的費用給空頭，如果代償未發生，空頭無需向擔保公司支付任何費用;一旦代償發生，空頭則向擔保公司支付代償損失，這樣可以分散擔保公司面臨的風險。

第六，交易所方面，需要加快開發涉農期貨品種。以棉花期貨為例，棉花期貨的上市優化了新疆的棉花種植結構，提高了新疆棉農的收入水平，也為新疆棉花企業規避價格風險提供了有利的金融工具，在新疆的經濟建設過程中發揮了重大作用。基于此，專家學者們紛紛建議適時地推出更多的扶貧期貨品種，比如紅棗期貨等。紅棗也是新疆的重要經濟作物，在國家穩糧、優經政策引導下，新疆紅棗的產量不斷攀升，新疆種植紅棗的農戶的收入也隨之增加。但是，新疆紅棗的種植模式還是以散戶種植為主，農戶抵御自然風險和市場價格波動風險方面的能力較弱，如果能夠及時上市紅棗期貨，則可以運用紅棗期貨幫助農戶規避價格下降的風險，也可以幫助相關企業規避紅棗采購成本價格上升的風險，還可以利用保險+期貨的形式對農戶進行價格保險保費的補貼，穩定收入，促進脫貧攻堅。除此之外，交易所還可以在貧困地區邊中心城市建立期貨交割的倉庫，減低農產品運輸以及期貨交割成本，這對助力精準脫貧、服務產業轉型升級、穩定貧困地區的生產經營具有重大意義。

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[作者簡介]李杏（1989-），女，湖北鐘祥人，碩士研究生，助教，研究方向：金融工程與風險管理。