農村集體經營性建設用地入市：趨向、困境與紓困對策

管必英 王雙金

[摘要]土地是實施鄉村振興戰略的重要要素之一，新《中華人民共和國土地管理法》中“允許集體經營性建設用地直接入市”，為推進農村集體經營性建設用地入市提供了法律保障。探討農村集體經營性建設用地入市的趨向、面臨的困境，探索切實有效的紓困對策，盤活土地資源，維護和增加農村集體經營性建設用地所有權人利益，是推動鄉村振興的關鍵。

[關鍵詞]集體經營性建設用地;直接入市;趨向與困境;紓困對策

[中圖分類號] F321.32

[文獻標識碼]A

土地是發展的根本，是實施鄉村振興戰略中一個極其重要的要素之一。新修定實施的《中華人民共和國土地管理法》中“允許集體經營性建設用地直接入市”的規定，結束了城鄉建設用地入市的二元體制，為推進建設用地的城鄉一體化提供了法律保障。允許農村集體經營性建設用地按照國土空間規劃確定的經營性用途人市，這是新形勢下解決農業和農村發展短板，推進鄉村振興的關鍵一招。

1 農村集體經營性建設用地入市發展趨向

自2015年以來，我國在部分縣（市、區）行政區域開展了農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等人市、同價同權的試點工作。目前，入市工作呈現出新的發展趨向。

1.1 入市主體多元化

試點實踐中，村集體經濟組織、村民小組、或鄉鎮農村集體經濟組織作為集體經營性建設用地的土地所有權人，是入市的主體，其他農村集體經濟組織成立的村股份經濟合作社（聯社）、資產管理公司等具有法人資格的組織，根據所有權主體授權的具備法人資格、市場化程度更高的其他新型農村集體經濟實體如社會工商企業、農業產業化企業、合作經濟組織等新型經濟組織，也都代表農民集體行使所有權成為了入市的實施主體。

1.2 入市方式就地化

明確在本村本地直接使用，以協議、招標、拍賣或者掛牌等方式直接入市，成為了農村集體經營性建設用地入市的主流，占全部入市地宗的95%。就地人市沒有經過征收，村集體就有權利與用地單位進行對接、交易，不僅釋放了集體土地的價值，而且大大提高了農民的收益。

1.3 入市用途合規化

已入市地宗中，工礦倉儲用地占比較高，達到了95%，其次是商服用地約占3 %，其他如住宅用地、公共管理用地等約占2%，入市用途符合城鄉規劃。

2 農村集體經營性建設用地入市困境

2.1 制度規范方面的困境

一是入市主體的身份確定較為模糊，所有權的終極歸屬未能得到有效確定，制約著建設用地入市水平的提升，我國現行法律對農村集體的內涵、權利結構、運行程序界定還不是十分清晰，在市場運行中難于成為獨立的市場行為主體。二是對集體經營性建設用地產權的界定不完全清晰，土地產權的構成要素、權能體系在沒有完全界定清楚的情況下，人市的合法地位和收益會得不到完全有效的保護。

2.2 監督管理方面的困境

政府相關部門履行監督、協調和管控的責任難度較大。一是歷史遺留問題較為突出，事實上大量的集體建設用地已經進入了市場，相當多的地宗特別是區位較好的集體建設用地的入市遠超現行法律的界定范圍。二是監管人員配備和經費保障不足，限制了職能部門職能作用的發揮，監管難于做到全方位，難于完全保證土地流轉后不存在改變用途現象。三是監管業務人員素質相對較低，監管政策執行力度不到位，監管流于形式。

2.3 收益分配方面的困境

農村集體建設用地入市增值收益如何分配，地方政府、集體經濟組織、農民等分配占比缺乏統一的標準，使得農村集體經營性土地人市增值收益分配不均等，實踐中，農村集體經營性建設用地往往分屬于不同的集體經濟組織，因規劃用途、交通區位的不同帶來的人市增值收益也或多或少不同，收益的差異性對集體性建設用地入市產生了不利影響，且給農村經濟發展水平提升方面帶來了制衡。到目前這止，還沒有建立起一個全國統一的增值收益分配指導體系，增值收益繳納比例、分配比例、分配方式及分配主體基本上是各地方政府自己制定。

3 農村集體經營性建設用地的紓困對策

3.1 健全入市相關制度

農村集體經營性建設用地入市，涉及規劃與用途管制、農民權益保障、用地范疇等問題，需要從制度規范的宏觀層面做好頂層設計，一是健全人市主體身份界定制度，加強建設用地的產權確權、登記、頒證工作，明確界定產權主體，賦予產權主體以租賃、入股、出讓等方式處置集體建設用地使用權的權利，確保人市交易的順利進行，在制度規范軌道上把完成人市交易的使用權登記納入不動產登記范疇，辦理不動產統一登記。二是完善建設用地產權界定，綜合考慮建設用地的物權屬性、人市要求等因素，明確產權界定關系，在堅持農村集體土地所有制的前提下，賦予集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押、繼承的權能。

3.2 建立入市同等運行機制

重視對精細化及創新理念的合理運用，在完善土地確權審核工作機制的基礎上，探索完善城鄉統一的建設用地市場運行機制。一是產權管理一體化機制。健全權屬清晰、權責明確、流轉順暢的城鄉建設用地產權管理一體化機制，為農村集體經營性用地與國有建設用地同等人市、同價同權提供制度保障。二是用途管制一體化機制。從用地的價值、標準、布局、規模、結構等等細節問題方面，切實做好農村集體經營性建設用地調查、評價和規劃，有序推進城鄉建設用地用途管制一體化機制，確保與國有建設用地同權入市、公平交易的順利進行。三是資產管理一體化機制。從用地清產核資、交易平臺搭建、市場規則完善、收益增值合理分配、服務監管體系健全等方面人手，有序推進統籌城鄉建設用地資產管理一體化機制，確保農村集體建設用地入市順暢、價值公平、經營規范，為建立城鄉統一的建設用地市場、賦予農民更多土地財產權利提供制度保障。

3.3 完善入市增值收益分配機制

入市增值收益分配，是不容回避的問題，如何分配涉及國家、農村集體經濟組織以及農村集體經濟組織內部農民個人三方面的分配關系，必須建立完善土地人市增值收益分配機制，統籌兼顧三方利益，做到公平、公正。一是在農村集體經濟組織和政府之間，首先歸屬于農村集體經濟組織，政府收益以土地增值稅、個人所得稅、使用權變更登記費等稅費形式來加以調節。二是不同農村集體經濟組織之間，可采用收取增值收益調節金、建立土地股份合作社按份分配、統籌分紅及補貼等方式，來平衡因用途、區位造成的集體經濟組織之間人市收益差異。三是農民集體經濟組織與內部成員之間，既要充分尊重農民的自主意愿，更要防止“吃光分光”，在依法、自愿、平等原則下，協商出一個雙方都能接受認可的成員現金分紅和集體相關資金存留分成比例，明確收益的幾成用作內部成員的分紅，剩下的幾成由集體經濟組織統一使用，以保障村民長遠生計，促進集體經濟可持續發展。

3.4 統籌推進入市相關配套規則

允許農村集體把集體的建設用地直接出讓出租，改變了一直以來實行的國家征用成為國有建設用地才能進入市場進行各項建設的土地供應格局，土地供應格局的改變，相關配套規則也要作出相應改變。首先，合規合制規則，即入市的土地要符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，必須是工礦倉儲、商服等經營性用途。其次，依法登記規則，入市的土地必須要經過依法登記，以登記為公示方式與效力依據，防止非法轉讓、倒賣集體土地使用權的違法行為。第三，自治管理規則，充分尊重內部成員的意愿，地宗入市要經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并簽署同意流轉土地的書面證明及相關配套文件，以避免后續產生不必要的糾紛。

3.5 豐富入市過程中的技術內涵

通過對農村集體經營性建設用地入市要求及所面臨困境的綜合考慮，為了增強其人市效果，在技術層面上為具體的工作開展提供有效保障，則需要豐富這方面入市中的技術內涵。在此期間，應做到：（1）重視信息技術的引入及高效利用，將豐富的信息資源整合應用于農村集體經營性建設用地人市過程中，不斷豐富其中的技術內涵，優化相應的工作方式，確保建設用地入市狀況良好性，為農村經濟的更好發展打下基礎;（2）注重精細化管理方式在農村集體經營性建設用地入市中的科學應用，為其技術內涵的不斷豐富提供必要的支持，促使人市過程中的各項工作得以高效開展，滿足農村經濟的長效發展要求，實現其集體經營性建設用地利用價值最大化。同時，需要加強多樣化技術支持下建設用地入市中的工作落實效果評估，處理好其中的細節問題，從而為農村經濟發展思路的明確及建設用地利用效率提高提供參考依據。

4 農村集體經營性建設用地入市中的注意事項

（1）實踐中應對農村集體經營性建設用地人市中的策略選用、工作開展等是否有效進行充分考慮，并對與之相關的規劃設計方案完善與否加以思考，促使這類建設用地入市目標得以順利實現，最終達到農村集體經營性建設用地人市思路拓寬及工作水平提升的目的。同時，需要對入市過程中相關人員職能作用發揮是否充分進行必要的思考，從而為具體的培訓活動開展提供參考信息，避免人員因素對農村集體經營性建設用地人市效果產生不利影響。

（2）關注農村集體經營性建設用地入市方案的可行性、技術內涵豐富性等，促使這類方案在實踐中的應用效果更加顯著，從而為建設用地人市目標實現及工作質量提高等提供有效支持，避免影響農村經濟發展效果、集體經營性建設用地利用價值等。

（3）深入思考農村集體經營性建設用地入市中評價狀況及效果，處理好相應工作計劃實施中的細節問題，并對準確性良好的評價結果利用方面進行考慮，促使農村經濟能夠處于良好的發展狀態，豐富其建設用地入市中所需的參考信息，實現對這方面的科學評價。

5 結語

綜上所述，在不同對策的支持下，有利于擺脫農村集體經營性建設用地人市過程中所面臨的困境，不斷拓寬相應的工作思路。同時，通過對對策選用、注意事項分析等方面的充分考慮，也能使農村集體經營性建設用地人市水平保持在更高的層面上，滿足與時俱進的發展要求，給予農村經濟發展更多支持，避免影響土地資源利用效果。

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[作者簡介]管必英（1964-），女，云南峨山縣人，本科，副教授，研究方向：農業經濟發展問題。