低效工業用地盤活利用的思考

周吉霞 姚秋界

[摘要]文章以重慶西彭工業園區為例，通過對園區工業用地現狀和存在問題進行分析，以問題為導向，并結合重慶實際，提出通過推廣新型供應方式、加強供后監管減少工業用地低效概率，通過構建低效工業用地退出機制、實施五年期過渡政策和分割轉讓等措施，促進園區低效工業用地盤活利用，優化園區產業結構。

[關鍵詞]低效工業用地;利用;西彭工業園區

[中圖分類號] F301.2

[文獻標識碼]A

我國工業開發園區普遍存在重擴張輕挖潛、重規模輕效率的現象，隨著土地資源緊缺與低效利用矛盾越來越突出，上海、蘇州、寧波、成都等地已經開啟低效工業用地盤活利用實踐探索。本文以重慶西彭工業園區為研究區，通過實地調查、數據統計，分析園區工業用地存在的問題，提出相應政策措施促進使用粗放、效率低下工業用地的盤活利用，具有重要的現實意義和經濟效益。

1 研究區概況

重慶西彭工業園區是2003年由重慶市政府批準的市級特色工業園區，位于九龍坡區西南部。目前園區規劃范圍約30.6平方公里（其中建設用地面積約26.7平方公里，非建設用地面積約3.9平方公里），扣除建制鎮建成區及其他社會單位用地后，園區管委會實際管理開發建設用地面積約16平方公里。園區規劃工業用地面積7920畝，已供工業用地6143畝，剩余工業用地空間約1777畝。在現有園區規劃規模不變的情況下，按照近3年園區年均工業用地供應量360畝計算，剩余工業用地僅能滿足未來5年的發展需求，工業用地后備資源嚴重不足。低效工業用地盤活利用再開發成為園區提高工業用地利用效率，促進傳統產業轉型升級，釋放新興產業發展空間的重要途徑。

2 園區工業用地現狀

2.1 土地利用現狀

園區已供工業用地空間主要分布在園區以西地區，地塊集中完整，區位優勢強，余量工業用地形狀破碎、布局散亂。2010-2016年間工業用地供地量較大，特別是2016年工業供地面積達到頂峰后驟降，近年逐步趨于平緩。

經調查統計，西彭工業園區已供應工業用地116宗，總面積約6143畝。從開發建設情況來看，已竣工75宗，土地面積4724畝;在建31宗，土地面積884畝，其中95%為2017年前供應，已經超過2年的建設時間，存在竣工違約;未開工7宗，土地面積373畝，包括開工違約和未到開工時間的情況;閑置2宗，土地面積95畝。從土地權屬情況來看，已轉讓土地13宗，土地面積786畝;政府收回1宗，土地面積68畝。從廠房出租和出售情況看，整體或部分出租26宗，土地面積1870畝;標準廠房出售3宗，土地面積100畝。另有正在協商政府收回的2宗，土地面積140畝。

2.2 產業結構現狀

西彭工業園區成立之初設想以中鋁旗下西南鋁業為基礎發展出一條完整鋁產業鏈，以發展高新技術產業為核心，鋁材精深加工為重點，著力打造“中國鋁加工之都”。由于受經濟大環境影響，鋁產投資過剩，園區部分企業已退出鋁產業轉向其他產業。

經調查統計，目前園區產業以汽車配件、機械設備、鋁制品加工等制造業為主，根據《國民經濟行業分類》的相關標準、結合園區已投產和在建的5608畝工業用地實際情況，園區企業共涉及16類產業。

3 存在的問題

3.1 產業發展以中低端為主，土地利用率偏低

盡管園區初衷是以鋁產加工業為主，致力打造完整的鋁產業鏈條，但實際上園區內從事鋁產的企業大多處于鋁的粗加工階段，產業鏈難以向下延伸，產品附加值較低，難以形成規模效益。同時，園區大量企業從事通用設備制造、交通運輸設備制造和金屬制品制造等行業，投入產出強度不高、用地粗放。特別是早年出讓的土地，出讓前缺少用地規模的科學論證，存在企業占地面積越大，土地效益越低的現象。園區企業同質化嚴重，不僅容易引起惡性競爭，也造成園區企業項目重復建設，導致土地利用率低效。同時，園區發展定位不明確，企業準入門檻低，出現根據引入企業性質決定園區產業導向的現象。這樣的園區環境難以引入高精尖的新興產業入駐。

3.2 供后監管缺位，企業招租普遍

目前政府和園區主要關注工業企業招商和前期土地出讓，供后監管僅停留在開竣工層面，因處置不嚴、企業違約成本低，已供工業用地開竣工率不高。因后期缺乏有效的評價標準和監管措施，土地利用率、投入產出強度、稅收等核心指標沒管住，合同履約責任流于形式，招商目標難以實現。與此同時，園區內一些企業業主因產業轉移或經營虧損，通過充當“房東”出租閑置地或廠房來獲利，承租人極易改變經營業態，工業用地生產價值得不到真正體現，優地劣用，影響經濟效益。由此形成的復雜的產權租賃關系亦給園區管理增加難度。

3.3 產權關系固化，退出機制不健全

目前重慶市工業用地出讓年限為50年，而傳統企業的生產周期不足20年，當企業經營不善停產甚至倒閉后，因工業用地產權年限遠未到截止時間，企業仍有權繼續占有土地，導致部分利用效益低下甚至已經退出工業生產的土地長期“固化”在一部分企業業主手中，土地流轉受限，不能及時有效地退出，造成土地資源極大浪費。因退出機制不健全，無明確的退出和補償標準，企業各自意愿訴求不同，政府收回土地成本高，騰退難度大。隨著園區工業用地供應逐漸飽和，新增工業用地指標短缺和存量工業用地低效、騰退緩慢的矛盾越來越突出。

4 盤活利用的對策和措施

4.1 推廣新型供應方式，多途徑保障工業生產

可借鑒上海、成都等地先進經驗和重慶實際，縮短工業用地出讓年限，實行彈性年限出讓。對新增工業用地的出讓，可按產業生命周期、企業自身實力等因素靈活設置出讓年期，原則上不超過20年;對于政府投資或標準廠房項目、用地有特殊要求的重點產業項目和特殊行業項目等，經市級產業主管部門認定并經市政府批準的，出讓年期最高不超過50年。對規模較小的農副產品加工、食品制造等行業統一實行長期租賃，土地租賃期限最長不超過20年;對前景不明、社會經濟效益無法做出預判的新型產業用地，鼓勵“先租后讓，租讓結合”的方式供應;嚴格管控供地規模，不宜一次攤大，鼓勵分期供地。對出讓期滿或租賃期滿，經審查批準符合條件的，可以申請辦理續期或者出讓手續。

4.2 設立土地利用績效評價制度，加強供后監管

盡管土地出讓合同中對開竣工時間、閑置處置及投入產出強度均有約定，但后期監管無抓手，違約處置難度大。建議可參照成都等地先進做法，讓土地受讓人與政府（管委會）簽訂產業用地監管協議書，并繳納履約保證金，與出讓合同一并作為工業用地供后監管與考核依據，提高企業違約成本。同時，以園區為依托，規劃自然資源、發展改革、經信、稅務、環保等部門聯動，根據土地利用現狀、投入產出、稅收、環保要求等指標建立工業企業動態數據庫，設立土地利用績效評價制度。其結果作為工業項目享受優惠政策、用地續期以及退出管理的重要依據。

4.3 構建低效工業用地退出機制，促進工業用地循環利用

以工業企業動態數據庫為基礎，以土地利用績效評價指標為依據，構建低效工業用地退出機制。在尊重企業自身意愿情況下，多方論證協商，形成退出企業名單（如國家禁止和限制類產業企業、已停產僅通過充當“房租”獲利的企業等）。政府應建立明確合理的補償機制，對退出企業用地實施收回后重新招商出讓。同時，政府相關部門可出臺反向倒逼措施，運用差別化能源、排污、價格、信貸等手段倒逼高能耗、高污染、低效益企業向主動改造升級和被動退出轉變，實現優勝劣汰，促進園區產業結構調整優化，工業用地循環、高效利用。

4.4 實施五年期過渡政策，鼓勵產業轉型升級

對土地利用低效、產業不符合園區發展定位、又不愿退出的企業，政府應引導企業產業轉型升級。鼓勵企業業主利用存量房產進行制造業與文化創意、健康養老、科技服務業融合發展，興辦創客空間、創業咖啡、創新工場、孵化器等眾創空間，以及發展新業態、創新商業模式、開展線上線下融合業務，在五年內可繼續按原用途和土地權利類型使用土地。過渡期滿，對企業土地利用效率、產出、稅收等指標進行評價，達標企業可按新的土地用途、市場價格申請協議方式辦理土地出讓手續。這種思路的核心是將地和房的盤活分開處理，在暫不調整用地性質的前提下，有利于實現工業廠房的改造利用。

4.5 支持提高土地利用率和分割轉讓，促進土地節約集約利用

對開發利用強度不達標的低效型企業，鼓勵通過擴大生產性用房、廠區改造、內部用地整理及地下空間利用等途徑提升土地利用效率，增加工業生產用地，不再征收土地價款。工業項目建成投產后，企業確有多余土地和廠房的，經批準后可予分割轉讓，鼓勵企業引入相關產業鏈合作伙伴人駐。園區要充分發揮主體職能，搭建工業用地租賃轉讓信息平臺。同時，政府要加強對受讓企業準入審核，避免二次低效。

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[作者簡介]周吉霞（1986-），中級經濟師，大學學士，主要從事土地開發利用工作。