可持續發展視角下農村最低生活保障制度問題及對策研究

李英華

[摘要]農村最低生活保障制度是我國改革開放以來對農村低收入或者是無收入群體社會救助的一項重要制度。由于我國農村人口的龐大性，農村低保人群基數較大，對農村低保群體的最低生活保障能夠保障該人群的基本衣食住行需求。在我國重視民生事業發展的背景下，農村最低生活保障制度是否能夠堅持其可持續性并在可持續發展的情況下保證農村貧困人口健康生活是值得我們去深入探索的問題。因此，需要對其可持續性進行研究，以鐵嶺市S村為樣本，從對象劃分、資金管理、低保水平等方面分析和研究農村最低生活保障制度存在問題并提出建議對策，使其達到可持續性發展。

[關鍵詞]農村最低生活保障制度;可持續發展;對象劃分

[中圖分類號]F323.89

[文獻標識碼]A

1 農村最低生活保障制度概況

1.1 含義及補助標準

農村最低生活保障制度是中國政府根據農村居民家庭成員的年平均收入低于當地最低生活保障標準并保障農村居民基本生活的制度，標準是當地縣級以上政府根據家庭成員收入、物價體系等因素規定補助費用。據統計，到2019年年底，全國農村低保平均標準是5336元，而2019年，遼寧省農村低保平均標準足每年4659元，低于全國低保平均水平677元。說明全國各地補助標準不一致，東部地區補助標準相對較高。同時，各地農村最低生活保障根據各地區經濟發展水平與生活水平相協調，進行適度調整。

1.2 農村低保制度特殊性

1.2.1 保障對象具有特定性

根據相關法律政策規定，農村最低生活保障的對象是“家庭人均收入低于最低生活標準的農村貧困人口”（徐婉心，2015）說明只有滿足這個要求才可以申請農村低保，農村最低生活保障對象是特定的，通過對家庭收入嚴格核算在經過嚴格的申請審核過程，確定農村低保對象。

1.2.2 保障標準的特殊性

農村低保制度是一項滿足農村生活困難人口基本生活基本制度，一切都以保障貧困人口基本生活為準，應根據當地的最低生活標準來制定，不能盲目更改和調整（王政萍，2014）。根據當地最低生活標準制定保障標準，保障標準太高或太低都是不合理的，容易造成攀比和農村低保戶基本生活水水平得不到有效保障現象。所以保障的標準具有特定性，要根據當地的最低生活標準來制定。

1.2.3 保障主體具有特定性

國家的法律對于居民的救助有明確要求，我國居民在年老、疾病或者失去勞動力的情況下，有從國家或社會獲得物質幫助的權利（師巖冰.2014）所以農村居民在失去勞動力且家庭平均收入低于當地最低生活保障標準時，可以從政府獲得救助。財政部、民政部《關于印發城鄉最低生活保障資金管理辦法的通知》（財社[2012]171號）中規定， “城鄉低保資金的籌集渠道包括各級財政預算安排的資金、社會捐贈收入等”（財政部，民政部，2013）。但社會捐助只是農村低保資金籌集的渠道，并沒有明確規定社會對農村貧困人口救助義務，所以保障主體只能是政府，具有特定性。

1.3 財務管理

我國農村低保制度資金主要是由地方政府提供，地方財政為農村最低生活保障制度成立專門的賬戶，成立專項資金。由省級民政廳負責監督審核，資金是由國家財政、省財政和地方財政共同給予。各級政府的資金都要由財政部門結合實際情況將低保資金列入預算，并經上級財政部門的審核。在對低保資金進行預算過程中要考慮到諸多因素，包括經濟社會發展水平、地方財政分配情況、低保人群基數大小等。合理有效地安排農村低保財政支出，有助于減小地方政府財政負擔。

1.4 S村低保運行情況

S村有485戶，居民共有1900余人，截止到2019年共有低保戶35戶。從S村村支書關于低保戶的情況了解到，S村近兩年來，低保戶家庭在逐漸減少，在地方政府的補助和幫助下，許多低保戶已經能夠滿足最低生活需求，生活條件有所好轉。

鐵嶺市經濟發展對農村低保有很大的影響，各鄉縣政府認真落實農村低保制度，農村低保工作在2017年到2019年間取得很大的成就，2017年農村低保發放標準在每年4300元，在經濟的平穩運行態勢下，截止到2019年，鐵嶺市農村低保標準提升到每年7140元，農村低保人群生活水平明顯得到改善。鐵嶺市農村低保制度的有效實行是打贏脫貧攻堅戰的穩定基礎。

2 農村最低生活保障制度存在的問題

2.1 低保對象標準難以界定，對象瞄準缺乏可持續性

目前，我國關于農村低保對象標準的評定，是根據家庭成員年平均收入低于當地鄉鎮最低生活保障的，可以申請低保，但是對于農村居民收入情況進行統計存在特殊性和模糊性，極有可能出現漏保和誤?，F象。由于農村居民受教育程度較低、消息閉塞等問題，有些貧困居民符合申請低保標準的但沒有及時申請，造成救助對象瞄準不準確。對于那些瞞報家庭成員實際收入的，為了騙取低保而進行違法、違規行為的，當地基層負責低保工作人員應深入了解并防止此類事件發生。由于工作人員對農村居民收入核定復雜性、農村居民對低保政策熟知度低等不確定性因素的存在，導致對農村低保對象瞄準缺乏可持續性。

2.2 農村最低生活保障制度資金籌集渠道單一，缺乏可持續性

我國農村低保資金主要是有國家財政、省級財政和地方財政共同承擔，根據各省市不同經濟發展情況，決定農村低保對象的不同救助標準。在我國，農村低保資金來源主要是地方財政。首先，農村低保保障標準的提高會出現地方財政支出資金困境，據統計，2019年全國農村最低生活保障標準是每年5336元，鐵嶺市農村最低生活標準是每年7140元，如果中央財政不對地方財政進行補貼，地方財政將陷入到占用其他資金或者是資金短缺的問題。這就很難保證鐵嶺市的農村居民基本生活，同時地方財政也會增加負擔。二是社會對農村低保的關注度低，政府缺乏對農村低保政策的宣傳，并且，農村居民受教育程度低，對農村最低生活保障制度的見解較淺，負責農村低保的工作人員工作力度不到位，使得農村低保資金籌集渠道單一，缺乏可持續性。

2.3 農村最低生活保障救助標準低、地域間差異大

在我國，由于東部地區較發達，對農村低保對象的救助標準已經超過國家平均低保救助標準。截止到2019年，北京市的農村低保補貼每人每年為13200元，上海市為每人每年12840元，鐵嶺市每人每年為7140元。由于我國城鄉低保實行的是雙軌制，在城鄉二元體制下實行差別對待，農民因為有土地承包經營權，在某種程度上可以自給自足，要達到最低生活標準不需要太高的花費，城市居民沒有土地承包經營權，所以，對城市的低保對象補助金要比農村高，而農村低保對象的最低生活保障金和城市相比差距較大。由于農村居民可以通過種地來緩解生活貧困，因此，農村低保人群較城市低保人群多一些生活負擔。而也有許多低保人群過度依賴國家給與的低保補貼而不愿意再通過自身勞動去獲得生活費用，導致低保人群基數增加，給地方財政增加壓力。

3 促進農村最低生活保障制度可持續發展對策建議

3.1 明確救助對象性質，健全申請審核機制

首先，應該明確農村低保救助對象有哪些人群。在我國，農村低?？梢苑譃橐韵氯惾巳海阂皇峭耆珕适趧幽芰蛏钭岳砟芰Γ彝ナ杖霂缀鯙榱愕臉O度貧困家庭;二是因年老、殘疾、患重特大疾病或長期慢性病等原因，喪失部分勞動能力，并且，家庭成員年平均收入低于當地最低生活保障的家庭;三是一般保障低保戶，由于一些其他的原因造成家庭年平均收入低于當地鄉鎮最低生活保障的家庭。政府應該對滿足以上條件的人群進行核實并保證其最低生活保障。政府應加強宣傳關于申請低保的流程和審核機制。農村低保申請主要有以下幾步：第一步，以家庭為單位，向戶籍所在地提出書面申請，由當地政府對申請人家庭經濟和實際生活情況初審、評議和上報;第二步，當地政府對申請人的情況進行審核和上報;第三步，當地政府對上報的農村低保對象完成審核并公布。地方政府應該加強監督審核，在審核過程中，接受人民群眾的監督，使工作透明化、公平化。

3.2 拓寬資金籌措渠道，規范低保資金管理

要建立穩定的資金籌集渠道，首先，需要充分發揮政府的主體作用，需要整合中央財政和地方財政之間相互協調。中央財政應加大對地方財政資金扶持力度，保證農村低保對象的基本生活需求。其次，積極引領社會慈善事業募捐。我們國家自古以來就有互幫互助的優良傳統，但是由于沒有規范組織機構來籌集捐款，許多非政府組織對資金捐贈產生不信任，因此，政府必須制定一套完整的政策和法規，對民間的捐贈行為進行規范和指導。最后，農村低保資金的管理是一項亟待解決的問題。對農村低保資金的管理不僅關系到資金的安全，還關系到貧困農村居民的生存利益。這就需要采取切實可行的方法來加強對社會保障資金的監管力度。不僅要發揮有關部門的主導作用，同時還需要社會對其進行監督，做到資金管理的明細化、透明化。

3.3 整合地方社會資源，縮小地域間差異

首先，適度提高救助標準，地方政府根據當地經濟發展水平和生活水平及物價指數平衡救助標準，確定農村低保對象數量，保證農村居民最低生活保障。其次，整合地方社會資源，由于我國目前的經濟發展進入新常態階段，中央財政資金對社會救助的撥款漲幅不會太大，提高農村最低生活保障制度的標準可以從當地著手，加大對農村低保對象的關注度，滿足他們的物質需求，縮小地域間差異。

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