淺析中國耕地占補平衡對策

陸瑤

[摘要]耕地是中國國民經濟發展的頂梁柱，對國家和社會穩定有著十分重要的作用。如今城鎮化、工業化快速發展，因經濟建設而占用農村耕地的現象越來越多，為了保護耕地，穩定國家糧食安全，堅持可持續發展戰略，耕地占補平衡政策開始實施，該政策旨在保障因經濟建設而占用的耕地與補充的耕地，在數量、質量與生態方面保持平衡，集約節約合理利用耕地，達到人地可持續協調發展。

[關鍵詞]耕地;耕地保護;耕地占補平衡

[中圖分類號]F301.2

[文獻標識碼]A

“民以食為天”中國人多地少，為保證糧食安全夠用，耕地保護工作萬無一失，耕地占補平衡制度顯得尤為重要。對于占用的耕地，相關部門應依法落實補償政策，真正做到“占一補一”。該研究結合當下的社會經濟形勢，分析耕地占補平衡工作的目前情況、實施成效、面臨的困境，并提出相關建議和發展前景，進一步完善耕地占補平衡對策，為更多的農民謀福利。

1耕地占補形勢分析

1.1中國占用耕地情況分析

中國耕地面積為18.2574億畝，比上一年減少了近29萬畝，其中因經濟建設、天災、退耕、農業結構調整等原因而降減的耕地資源面積約3315hm'。為控制建設用地總體規模，今年中國農用地轉為建設用地的總量指標下調了將近20%，占用耕地指標降減到180萬畝，減少了近23.5%。

經自然資源部全國土地利用調查數據統計，經濟越發達的地區，占用耕地數量的總量越多，用地規模擴增速度越快，導致城鄉用地供需矛盾更大。特別是周邊靠近農村的城市，因經濟建設發展而占用的農村耕地資源利用效率低下，沒有合理集約節約利用耕地資源，產生浪費。據國家有關部門統計，目前中國全部城市已有閑置土地、空閑土地、批而未供土地資源近30萬hm？。所以各級政府應加強對保護耕地資源的意識，改進耕地占補平衡工作，以減少空閑用地，不浪費耕地資源。

近日經中共中央國務院宣布，2020年全國耕地保有量不應少于18.65億畝，永久基本農田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝，力爭建成10億畝高標準農田。可見國家對于耕地資源保護的重視，對農民農村的高度重視。

1.2中國補充耕地情況分析

根據全國各地區地形地貌的不同，補充耕地的方式有三種：土地整理、土地復墾、土地開發。其中中國西部地區主要是以土地開發為基礎，東部地區主要是以土地復墾為基礎。北京、上海等發達地區幾乎沒有可以適宜補充的耕地后備資源。

近幾年經自然資源督查機構在對全國實地核查時發現，全國共有28個省的補充耕地數據不真實。其中一些省份為避免占補平衡，把耕地按照建設用地等其他類型土地上報，涉及將近6333.33hm？。所以相關部門應更加完善占補平衡對策，真正做到占多少補多少，加強補充耕地質量建設，切實保護農民利益。

1.3耕地占補平衡政策實施成效

自1999年新的《土地管理法》實施以來，耕地占補平衡工作有了新的起色，不但耕地占補平衡體系逐步確立，而且還體現了補充耕地責任體系，直接明確責任單位，對耕地占補情況進行數據登記注冊，以便工作人員能夠進行現場訪問。有的地區實施“先占后補”杜絕“占而不補”等現象發生，維護了農村集體的耕地效益。

2耕地占補平衡工作的困境

2.1新補充的耕地質差

對于有些地區，新補充的耕地質量差、開發難度大、成本偏高。“占優補劣”“占多補少”現象時有發生，補充耕地的質量平衡被嚴重忽略。有些地區對補充耕地資源的選擇不謹慎，選址不合理，其中多為荒草地、廢棄工廠等，不僅破壞了生態安全，還使水土流失，違背了自然規律。有的耕地補充資源為偏遠零散的耕地碎塊，不僅耕種困難，開發難度大，而且生產產出率低下。

2.2適宜耕種的后備資源不足

中國適宜補充的耕地后備資源不足66668hm'，因退耕還林等政策導致耕地后備資源更加匱乏。另外違法占用耕地、過度開發耕地的現象也在金錢的利益驅使下時有發生。有的地區在上報耕地現有面積的數據上造假，拿以前的耕地調查成果換取新耕地的指標量。

2.3相關部門監管不周

相關部門缺乏耕地保護的激勵措施，如缺少對提高糧食產出能力的激勵，這樣不僅影響農民的生產積極性，同時也不利于耕地資源的保護，從而導致土地產出率低下。有些地區相關部門既是“占地者”，又是“補充者”，耕地占補工作的監管力度微乎其微，兩個方面都是自己說了算。另外政府部門缺乏同專業的農業部門協作，只有讓農業部門專業人員考察適宜補充的后備耕地資源，梗有利于新增耕地的補充工作。

3耕地占補平衡建議

3.1推進耕地質改造

應大力推進耕地資源質量改造項目，如運用科學技術提高耕地質量，創新土地綜合整治方法與生態修復，增加耕地的有效面積，提高耕地生產效率。嚴格按照耕地質量等級來評估選取可補充的后備優質耕地資源，真正達到數量質量的平衡。在中低產田改造方面也應加大力度，如資金與技術手段的投人，這樣對于生態環境保護也有很大好處，真正做到堅持可持續發展戰略。另外我們還要集約節約合理利用耕地資源，加快土地復墾、土地整理、土地開發等工作的進度。

3.2適度合理開發耕地后備資源

確保補充耕地資源數據的真實性、可靠性，多放心思在數據測量的準確性上，杜絕任何人違法占用耕地資源。適度開發未利用的耕地，對于不同地區的耕地要進行不同的整理開發方法，因地制宜。提高占用耕地資金成本，以減少占得耕地的面積，切實保護耕地。依據土地利用總體規劃，科學合理開發未利用的后備耕地資源，對于完全沒有可開發的后備耕地資源地區，要完善異地補充的途徑，解決后備資源不足的問題。

3.3建立長效共同責任制

建立共同責任制與多方激勵獎勵制度，履行政府職責，保證不同環節有不同的負責部門，各盡其職，嚴禁一職多用。對于優秀示范區給予獎勵表彰，以此激發群眾的熱情。公開耕地占補平衡項目詳細情況，嚴格監管驗收標準，監管人員要專業要負責，保證整個過程公開化透明化，允許群眾參與其中進行監督管理。實行獎懲制度，檢舉以次充好、弄虛作假的行為。

4耕地占補平衡對策發展前景

耕地占補平衡政策的實施發展了越來越多類型的土地改良項目，這些項目有利于幫助緩解土地開發資金問題，實現資本和土地資源的高效配置，對于新農村建設發展大有幫助。同時能提高耕地資源的合理利用，優化國土利用結構布局，持續改善提高以市場為中心的運營體系，鼓勵更多社會力量參與新農村的建設發展。相信隨著一次次的實踐探索，會有更多專業的投資企業開發這種未來資產，給農民帶來更多實惠。

5結論

耕地占補平衡政策作為中國最嚴格的耕地保護政策，符合中國當前人多地少的現狀，我們必須嚴格執行下去，這應涉及到我們每一個人，而不單單只是國家政府的責任。

在政策實行過程中出現了很多問題，如適宜的后備耕地資源不足，新補充的耕地質量差、開發難度大、成本高，對生態保護也造成了極大的壓力，這些均與可持續發展戰略背道而馳。各有關部門監管力度不到位，未形成共同責任制。所以我們必須及時采取有效的措施，杜絕發生不良現象，如改進創新耕地占補平衡工作，對于“占優補劣”、“占多補少”、“占而不補”等問題要嚴格控制，建立長效協調機制。對于本地區無充足后備耕地資源的地域，可采取異地調劑的辦法，保證做到“占”“補”“平衡”，“數量”、“質量”“生態”三者均達到平衡。通過耕地資源占補的平衡，可以提高農業生產率，減少農業生產費用，增加農民收人，有效地促進農村經濟的發展狀況。只要經濟發展了，自然會有更多資金投人到改善土地整治中，循環往復，為農民子孫后代增福造利。

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