疫情防控背景下社區公共服務供給問題及破解路徑研究

夏苗苗

摘要：社區公共服務供給在此次新冠肺炎疫情防控中問題凸顯：社區公共醫療衛生服務明顯呈現出脆弱性，社區層面的應急管理服務能力不足，社區智能化、信息化服務供給技術層面還有所欠缺。改進社區公共服務供給，進一步提升社區治理能力，需要構建因地制宜的社區應急公共服務供給體系、加強“全民參與”式社區社會生活共同體建設、持續推進社區智能化、信息化、專業化服務供給。

關鍵詞：社區;公共服務;社會參與;信息化

中圖分類號：C916.2? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2020）05-093-006

一、問題的提出

社區是社會的微觀組織細胞，是個體生產、生活和社交的重要場所，它既是民眾自我治理的單元，也是國家治理基層社會的重要載體。公共服務供給作為社區治理的重要內容，有效地體現了社區治理的現代化水平。社區公共服務供給的有效性直接關系到人民美好生活的需要。2020年年初新冠肺炎疫情的暴發將社區治理問題再一次提到了新的高度。如何在保證常態化公共服務供給前提下提升社區應急公共服務供給能力，是當前社區治理急需重視和解決的問題。

社區公共服務一般是指政府、社區、社會組織等社區公共服務的供給者通過一定的組織和形式，向社區成員提供的具有非排他性、非競爭性和福利性的物品和服務，目的是滿足社區居民的日常生活和工作所需。[1]在疫情防控的特殊時期，社區公共服務的供給強調的是在常態與非常態下靈活轉變社區公共服務供給機制，增加應急公共服務內容，盡可能滿足社區居民的服務需求。關于疫情防控背景下社區公共服務供給的研究，盧祖洵等強調加強基層衛生服務體系建設，提升基層衛生服務能力，調整基層公共衛生服務內容和重點，推進疫情防控關口前移，是當前提升基層治理體系和治理能力建設的重要內容。[2]易外庚等認為“政府主導、基層組織及居民扮演角色主體是對疫情有效控制的關鍵因素，國家及地方性的政策制度和治理機制是社區治理有序的基礎，社區‘硬‘軟資源協調使用是治理的根本保障。”[3]任學軍等指出“應急志愿者、志愿服務組織能夠發揮其靈活、非強制、更具親和力等優勢，完成溝通官方與民間關系、傳達國家法律與政策精神、緩和對立情緒、緊張關系和政民矛盾及整合、放大社會資源等工作。”[4]從當前對疫情防控背景下社區公共服務供給的研究中可以看出，學者們對疫情防控期間如何提供社區公共服務提供了思路，而對于疫情給社區服務帶來的挑戰及背后的原因分析方面研究不足。因此，本研究將重點審視疫情防控下社區公共服務供給存在的問題，分析其背后的原因，并指出當前疫情防控背景下提升社區公共服務供給有效性的思路。

二、疫情防控背景下社區公共服務供給中存在的問題

（一）社區公共醫療衛生服務呈現脆弱性

社區公共醫療衛生服務面臨巨大壓力，很多社區公共醫療衛生服務現狀堪憂。首先，在醫療物資方面，社區層面面臨著醫療物資短缺、診療設備落后、藥品配備不足等問題。在疫情防控期間，對社區醫療衛生服務的完善提出了更高的要求，很顯然，在一些社區特別是農村社區，村衛生室診療條件差，醫療設備陳舊，特別是一些疾病防控的藥品短缺，無法滿足社區居民的健康服務要求。其次，社區醫療衛生服務人員短缺。目前社區醫療衛生服務仍面臨著醫療人才總體數量不足、水平偏低、隊伍不穩定的現象，救治能力有限，遠遠不能適應社區群眾的需求。特別是對于公共衛生應急知識和技能培訓有所欠缺，一旦出現突發公共衛生事件，在一定程度上無法在疫情期間及時的對“四類人員”做到“早發現、早報告”，無法及時發現、隔離、報告、轉診病人或疑似患者，進而延誤傳染病疫情防控工作的開展，社區醫療衛生服務呈現出脆弱性。[2]此外，公共醫療衛生服務能力的弱化早已出現，社區居民對于社區衛生機構信任度不高。

（二）社區應急管理服務能力不足

首先，在服務主體方面，服務人員數量不足、能力有限。在社區封鎖的現實情境下，社區工作人員和社區自組織承擔起社區公共服務職能，包括社區人員排查、流動人員行跡調查、消毒殺菌工作、社區防疫抗疫知識宣傳、社區輿論引導等，社區服務人員要承擔的防疫任務過于繁重，全國很多地方的社區中出現了社區工作人員風險意識和服務意識缺乏、主觀認識不夠等問題，有些社區服務人員在為社區居民提供服務時的溝通方式和處理方式較為粗暴，完全沒有考慮到社區居民面對疫情的緊張情緒，造成社區居民對社區的好感度和信任度下降，使得本就個體化意識逐漸增強的居民個體對社區產生抵觸心理，甚至出現對社區服務工作不配合、不理會的態度，嚴重影響社區公共服務的正常供給。其次，在服務內容方面，無法滿足非常態下的應急公共服務內容。常態化的社區公共服務內容在疫情嚴防嚴控時期的非常態化背景下急需擴充，在很多社區，應急公共服務得不到滿足，包括加強對老年人、殘疾人、弱勢群體的關懷和照料，社區重點人員的防護、秩序的維護，在社區封鎖的前提下也需要滿足社區居民的便民服務需求，包括生活物資的采購、居民健康問題的實時監控等。最后，在服務機制方面，社區應急公共服務沒有能夠形成一種高效的服務供給機制，特別是對于應急公共服務誰來供給、供給什么以及如何供給沒有形成一種完整的供給模式，包括政府、社區自組織、外部社會力量、市場之間在社區封鎖之下如何為居民提供服務、如何合作供給等方面的供給機制問題仍需進一步的完善。

（三）社區智能化與信息化服務供給技術欠缺

首先，在觀念層面，很多社區在疫情上報過程中嚴重依賴傳統的信息收集模式，在疫情防控工作和服務中仍然依靠傳統的人海戰術，強調人力密集型管理模式[5]，人工填表格、做數據統計、上訪，信息收集耗時長，見效慢，費人力，社區居民信息采集、日常體溫統計、流動人員行跡跟蹤調查、弱勢群體特殊時期的照料幫扶等在很多社區仍舊依靠社區工作人員挨家挨戶上門走訪調查，信息收集效率低下。社區工作人員將大部分時間和精力都浪費在這種傳統的信息收集上，但是面對疫情信息變化之快、流動人口之復雜等問題，很多社區工作人員的應急反應速度跟不上疫情變化的速度，導致信息收集效率偏低，進而拉低服務供給效率。其次，在智能化、信息化的設施和人才方面，很多社區設備不健全，社區服務人員信息化素質不高，在信息化設備的應用上，信息化服務平臺的使用也沒有被重視起來，很多地方的社區服務平臺“年久失修”，在疫情防控期間，社區服務供需信息對接不暢，沒有能夠精準對接社區服務，特別是疫情期間很多新增的便民服務事項沒有及時加入到信息化服務平臺中。社區信息化服務供給平臺用戶少，社區居民的參與度低，社區居民在網絡平臺上反應服務需求和問題也得不到及時的反應和回饋，只能在社區服務人員登門上訪統計信息時才能溝通服務需求和服務問題，服務信息內容的時效性、準確性、針對性有待加強，信息化和智能化應急管理機制缺乏。

三、疫情防控背景下社區公共服務供給存在問題的原因分析

（一）社區應急公共服務供給體系建設不夠完善

首先，在應對社會風險時的服務思維和觀念方面，沒有形成應對突發事件所必需的反應迅速、積極應對的思維和理念，針對突發事件的突然性、發展的不確定性、危害的嚴重性和公共性、時間的緊迫性，社區層面應在政府指導下迅速制定應對突發公共事件時的響應機制，完善社區應對應急公共服務的供給機制，社區工作人員在突發狀況下的應急服務意識和風險意識不高，很多社區仍然以常態下的公共服務供給思維處理社區應急服務問題，對于一些應急服務事項表現得手足無措，造成了社區應急服務能力得不到有效的提升，無法滿足社區居民的各類服務需求。其次，社區應急公共醫療衛生服務體系不健全，新醫改文件明確提出要“建立分工明確、信息互通、資源共享、協調互動的公共衛生服務體系，提高公共衛生服務和突發公共衛生事件應急處置能力”，但就目前疫情暴發以來的情況來看，突發公共衛生事件的響應機制不健全，社區層面公共衛生服務供給體系的應急處置能力和協調性不足，基層醫療衛生機構未能起到網底作用[6]。

（二）缺乏社會自組織力量參與

首先，缺乏社會自組織力量的發展環境。社會自組織力量缺少政府資金、政策支持。很多社區依舊延續傳統的以政府為主導的公共服務供給模式，強調政府對社區的全面控制，政府與社會沒有形成協作關系，對于社會自組織力量供給服務沒有提供更多的資金、政策支持，眾多公共服務供給任務的下沉并沒有賦予社區更多的權力，某種程度上擠壓了社會組織的參與空間，社會自組織力量在社區公共服務供給方面所能發揮的作用仍然十分有限。其次，社區自組織力量自身能力不強。在人員配備、組織規范、專業水平、組織力與行動力等方面，社會自組織力量往往還存在很多問題和漏洞[7]，很多社會自組織的協調溝通能力與合作能力也無法適應疫情期間所要達到的社區應急服務要求，從而無法應對突發事件和復雜緊迫局面。不可忽視的是，在常態化社區治理的過程中，社會動員的范圍較為有限，現代社會中個體化趨勢的不斷增強表現為一些社區居民在類似的突發事件中很自然的成為旁觀者，而不是積極的參與者。由于社區成員之間的互動、連接并不充分，陌生人社會狀態并未完全改變，緊急時刻也就無法形成有效且持續的互助和互救。從長期的社區公共服務供給的前景來看，在防控疫情這場持久戰中，整個社會層面的參與和協同還有較大潛力和發展空間。

（三）社區智能化、信息化服務資源的開發與利用缺乏有效性

社區智能化、信息化服務是否有效關系到社區信息化服務治理的效果。信息化服務供給平臺、社區大數據、視頻監控技術、社區微信群等社區“硬”資源的開發不足以及服務人才“軟”資源方面的缺失，成為社區智能化、信息化服務水平得不到提升的關鍵因素。在此次疫情防控中，未能發揮互聯網、大數據、人工智能的治理優勢，社區缺乏疫情管理和服務供給的智能化以及現代互聯網+技術手段的廣泛運用。首先，很多社區的信息化建設主要依靠政府的投入、管理和運行。一方面，社會組織和市場參與率低，資源整合能力較差。另一方面，社區辦公服務平臺之間的信息共享程度低，沒有形成智能化的應急服務聯動供給機制，很大程度上限制了服務供給的效率與效果。其次，缺乏信息化人才的引進和培養，沒有真正的意識到信息化服務平臺的重要性，社區工作人員專業素質不高，也無法真正融入到社區信息化、智能化的服務供給體系中，特別在處理社區居民反映的日常服務需求和問題時回應不夠專業，一定程度上造成了居民對社區服務工作的不信任。另外，很多社區忽視了公共服務平臺的后期運營和維護，例如微信小程序、App等呈現出“僵尸”狀態，社區居民參與度不高，服務實用性較弱，社區工作人員很多沒有進行過專業化的培訓，對于疫情信息的及時公開與匯總、疫情防控數據共享、疫情防控知識的社區網絡宣傳等智能化、信息化的服務內容表現出不熟悉，甚至不知所措、無能為力的尷尬處境。

四、疫情防控背景下社區公共服務供給的完善思路

（一）構建因地制宜的社區應急公共服務供給體系

社區應急服務供給體系是否完善關系到社區疫情防控的效果和社區治理能力問題，構建因地制宜的社區應急公共服務供給體系。首先，要增強社區自身應對風險時的管理服務能力。一方面，要加強社區服務人員應對風險的服務意識和服務能力，在對社區服務人員的定期培訓中加強應對突發性公共安全事件的技能培訓，不斷提高服務人員的風險意識、預判能力和處置能力，提高協作能力、溝通能力、協調能力。另一方面，要因地制宜的制定社區應急公共服務響應機制，及時對接基層政府的疫情防控任務，及時匯報社區情況，加強溝通和交流，實現信息互通、共享。其次，根據不同社區的地理位置、社區工作人員數量、社區發展資金和治理能力、居民參與度、社區治理難度等指標構建因地制宜的社區應急公共服務供給機制。因此，應厘清疫情防控中政府與社會的主體責任，充分發揮政府供給、社區自組織供給、社會力量供給與市場供給的合力，將應急服務事項進行分類供給，加強各服務供給主體之間的合作供給。通過發揮物流網和網絡信息技術的功能充分保障物資生產供給，以減少疫情防控期間社區居民的必要性出行和聚集，加強社區便民服務的有效供給。再次，要重點強化社區醫院與社區衛生室的應急服務功能，為緩解就醫聚集困境和實現普通病正常診療提供支撐。[8]社區醫院、衛生室服務功能的強化，一方面需要政府因地制宜的加大醫療衛生投入，及時補充醫療物資，及時換新老舊醫療設備，改善醫療環境。另一方面在醫療衛生服務隊伍的構建方面也尤為重要，要根據不同社區醫療衛生機構的特點對醫療服務人員加強新冠肺炎專項處治技能的培訓，包括防護設備的使用、輕癥以及為重癥病人的處置方式、必要的防護措施等，增強社區醫院的自我防護能力和醫療衛生服務能力。

（二）加強“全民參與”式社區社會生活共同體建設

社區的自治性、群眾性、廣泛性可以與國家主導互為補充。[9]在社區疫情防控期間，不僅要求政府部門、街道干部要下沉，城市社區居委會、農村社區村委會等基層自治組織與各生活小區、物業公司、志愿者、社區居民、各類社會組織、專業社工等都要在社區應急管理與服務供給中發揮積極作用。通過建立真正的社區治理共同體和社區服務共同體，在常態化的治理環境下培養積極能動的服務環境氛圍。首先，積極倡導社區居民和各類社區自組織、專業服務組織、志愿者組織參與社區公共服務供給。充分將各種新型力量納入基層公共服務的參與渠道中，社會自組織力量也要不斷強化自身的能力，在政府政策、資金的支持下加強學習，不斷增強自身應對社會風險的服務技能，進而實現社區公共服務供給的有效性。在疫情嚴防嚴控的關鍵時期，特別是要積極調動社區內部的專業社會力量，如專業性較強的社會工作者，以及具有一定經驗的社區工作者、義工、志愿者組織等，他們對于如何提供心理疏導、情緒支持、家庭關愛、鄰里互助、人際互動及社區服務等相對更個性化的服務工作內容更加熟悉[10]，能夠為社區居民提供更加精準、專業的服務。其次，加強基層政府與社區自組織之間的互動。不僅包括在制定應急服務管理機制方面征求社區居民和社區自組織的建議，加強溝通和交流，也包括下沉到社區的黨政機關工作人員，在社區服務工作中要適時拋棄在機關中的級別和身份，以社區服務協助者的身份投入服務工作，接受社區工作安排。再次，培養社區居民對社區社會生活共同體的認同感和責任感。通過創新社區公共服務供給的參與形式，不斷拓寬溝通渠道，深度挖掘社區內部社會組織的內生資源，以多種形式將社區居民組織起來，共同投身于社區生活服務和事務協商等[11]，這正是緊急狀態下形成公共服務有效供給的基石和條件。

（三）持續推進社區智能化、信息化、專業化服務供給

在疫情防控期間，社區公共服務供給急需依靠智能化、信息化手段對接社區居民的服務需求，并做到及時溝通和解決，接受社區居民的監督，真正實現社區公共服務供給的有效性。首先，創新服務供給方式，建立以社區居民需求為核心的綜合服務平臺。充分利用社區微信群、QQ群、社區大數據、人工智能、視頻監控技術、云計算等新技術建立網絡信息化服務供給云平臺，將社區干部、黨政機關下派人員、社區居民、社區自組織包含在內，建立統一高效的社區應急管理和服務系統，及時準確地公開與疫情有關的各類信息，有效整合信息資源，開展正確、積極的輿論引導工作。要充分利用好新冠肺炎疫情社區防控信息產品，精準對接社區居民的日常生活與服務所需，嘗試開展“群眾線上自助點單，社區線下組團服務”的精準化服務。其次，通過借助微信、微博等網絡媒介進行信息征集及民意采集，克服社區分散流動的特點，并逐步建立起民意訴求反饋機制。社區工作人員要對社區居民的服務訴求和監督舉報做到及時的上報和反饋，要第一時間回應群眾的訴求，切實維護社區居民的權利和利益，并且通過不斷優化農村社區治理的數據庫，逐步將農村社區居民的個性化、多樣化需求存儲在內，使政府資源和社會資源能夠得到進一步的優化配置，有效提高社區管理服務的精準度。再次，培養具備智能化、信息化、專業化技能的服務人才。一方面要拓寬人才來源渠道，以人才引進、考試選拔、考核等方式引進大量年輕化、知識化、專業化的人才。另一方面要加強現有社區干部的信息化、智能化、專業化培訓，包括應對各類突發事件、法律服務、心理輔導、公共衛生安全、網絡信息真假辨別、網絡服務平臺應用等方面的知識，提高社區工作人員的動手能力和業務水平以及危機監控和預警能力，不斷增強社區工作人員對突發性事件的應對和疏導能力，提升社區居民的滿意度和社區公共服務供給能力。

參考文獻：

[1] 夏志強，王建軍.論社區公共服務的有效供給[J].社會科學研究，2012（02）.

[2] 盧祖洵，徐鴻彬，李麗清，王 超.關于加強基層醫療衛生服務建設的建議——兼論推進疫情防控關口前移[J].行政管理改革，2020（03）.

[3] 易外庚，方 芳，程秀敏.重大疫情防控中社區治理有效性觀察與思考[J].江西社會科學，2020（03）.

[4] 任學軍，趙定東.疫情應急志愿服務的“為”與“位”[J].社會工作，2020（01）.

[5] 唐皇鳳，黃小珊.新冠肺炎疫情防控彰顯政黨能力[J].探索與爭鳴，2020（04）.

[6] 杜 創.2009年新醫改至今中國公共衛生體系建設歷程、短板及應對[J].人民論壇，2020（Z1）.

[7] 陳友華，夏夢凡.社區治理現代化：概念、問題與路徑選擇[J].學習與探索，2020（06）.

[8] 唐 燕.新冠肺炎疫情防控中的社區治理挑戰應對：基于城鄉規劃與公共衛生視角[J].南京社會科學，2020（03）.

[9] 呂 鵬，謝志強.在戰“疫”中檢驗和提高國家應急管理水平[J].人民論壇，2020（05）.

[10] 文 軍.疫情防控中的社會工作：可為與不可為[J].社會工作，2020（01）.

[11] 容 志.以基層治理完善夯實社區防疫共同體[J].人民論壇，2020（Z1）.

Community Public Service Supply under the background of Epidemic Prevention and Control： Problems and Solutions

Xia Miaomiao

（School of Politics and Public Administration， Qufu Normal University， Rizhao Shandong， 276826）

Abstract： The problem of community public service supply has apparently emerged in the recent prevention and control of Covid-19. It has been seen fragile in community public medical and health services， and insufficient both in community-level of emergency management and AI-based services. To improve the community public services and further enhance the ability of community governance， it is therefore necessary to develop a public emergency supply system tailored to local administration， strengthen the style of community social life by involving“all-people participation”， and continually promote AI， digital-based and professional services in the community.

Keywords： Community; Public Services; Social Participation; Digital-based Services

責任編輯：吳 靜