農村閑置宅基地盤活利用模式梳理

劉西敏

[提要] 閑置宅基地盤活利用是當前宅基地“三權分置”改革試點中的難點。本文通過梳理國內參與宅基地“三權分置”改革試點的縣鎮宅基地盤活利用經驗做法，總結當前我國農村閑置宅基地盤活利用的兩種模式：農村閑置宅基地有償退出模式和農村閑置宅基地改造后再利用模式。并提出宅基地盤活利用模式借鑒建議，以期為各地開展農村閑置宅基地盤活利用提供參考。

關鍵詞：閑置宅基地;盤活利用;模式

基金項目：濰坊市社會科學規劃重點研究課題：“鄉村振興背景下濰坊市農村閑置宅基地盤活利用路徑研究”（濰社科學術委發[2020]4號）階段性研究成果

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月28日

一、引言

農村土地資源的整治是發展鄉村振興的重要環節，隨著城鎮化進程的加速，農村房屋空置現象加劇，全國農村空心化現象嚴重。中國社會科學院農村發展研究所《中國農村發展報告》（2017）指出，新世紀第一個10年，農村人口減少了1.33億人，每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4，000億元。宅基地的閑置浪費了土地資源，阻礙了鄉村振興的發展。因此，如何將這些閑置的宅基地盤活，又能保證農民的合法權益，成為當前開展農村宅基地“三權分置”改革試點中的難點。

二、我國農村宅基地制度改革

（一）農村土地制度改革。黨的十八大以來，黨中央對深化農村土地制度改革作出了若干重大部署。2014年，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》。2015年，國務院《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》要求，賦予“兩權”抵押融資功能。2016年中辦、國辦《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，形成層次分明、結構合理、平等保護的“三權分置”格局。各試點地區積極探索，形成了農村產權交易中心、農村產權流轉交易市場、土地股份合作制、土地承包經營權流轉、土地承包經營權抵押、土地托管等試點經驗，實現了承包地“三權分置”，發展了一大批“家庭農場”、“種植大戶”、“農民合作社”等農村新型經營主體。

（二）農村建設用地制度改革。2018年2月，中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2019年《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出要“積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，要突出服務鄉村振興”。2020年1月實施的《土地管理法》中指出，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。這一系列文件中都提及了盤活農村閑置宅基地問題。

宅基地制度改革是農村建設用地制度改革的重要組成部分，我國現行農村宅基地制度具有無償性、成員性、封閉性，農戶僅具有居住權，農戶對宅基地的財產權和使用權難以得到體現，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，就是為了保障和實現農戶權益，落實村集體的宅基地所有權，保障農戶的宅基地資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

三、當前我國農村閑置宅基地盤活利用模式

各試點地區按照中央部署要求，圍繞農村土地制度的重點領域和關鍵環節開展了一系列有益探索，實現了宅基地房地一體確權登記，農村宅基地流轉、出租、抵押、回收等，取得了一批改革經驗成果。本文通過查詢部分試點地區政府網站、新聞、知網期刊文章、現場調研等方式，獲取農村閑置宅基地盤活利用模式，并總結梳理得出農村閑置宅基地有償退出模式和農村閑置宅基地改造后再利用兩種模式。

（一）農村閑置宅基地有償退出。2019年國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中提出推動各地制定省內統一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。也就是對“一戶多宅”、宅基地超面積、違法建房的情況，只要村民自愿退出宅基地使用權，就可以依法得到補償或獎勵。

1、農村閑置宅基地退出后整治、復墾。閑置宅基地退出后整治，就是開展宅基地資格權的有償退出或者宅基地的置換，通過退出和置換方式，將零星分散的閑置宅基地整合成一定區域后，進行整治、復墾。整治復墾后的土地可以與城鄉建設用地增減掛鉤。

建立合理的閑置宅基地退出補償標準，宅基地退出補償獎勵制度等，加強政策宣傳，讓群眾知曉宅基地產權問題，鼓勵長期定居城鎮的農戶，將閑置宅基地退出或置換，對農村宅基地逐戶丈量公示，或頒發宅基地“房地一體”不動產確權登記證書。采用土地整治、土地復墾等方式，對農村回收的閑置宅基地、工礦廢棄地進行整治，依法依規利用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策，緩解城鎮建設用地需求。如山東壽光市抓住國家“農村建設用地減少與城市建設用地增加掛鉤試點”機遇，對83個村實行了遷村并點，建設農村新型社區，節余土地指標9，228.39畝。

2、農村閑置宅基地退出后流轉。閑置宅基地退出后流轉，就是回收的閑散地、廢棄地和退出的閑置宅基地繼續作為集體建設用地，土地用途不變，將這些集體建設用地流轉給企業或個人經營者使用，也可以根據集體經營性建設用地入市政策，為農民建房、鄉村建設和產業發展等提供土地等要素保障。如山東商河縣整村土地流轉經驗，將回收的閑散地、廢棄地和退出的閑置宅基地進行流轉，辦扶貧車間，引進加工業項目，解決農民就業問題，實現村民就近就業。

（二）農村閑置宅基地改造后再利用

1、閑置宅基地改造，發展村集體經濟。結合本村實際，在尊重群眾意愿的基礎上，挖掘村內閑散土地、閑置宅基地。鄉鎮負責，進村入戶開展調研、實地勘測，逐戶排查危房、閑置房、違建房、房前屋后閑散土地、“一戶多宅”等情況，做到目標明確，數據清楚。開展廢舊利用，將閑置宅基地、廢舊坑塘、廢舊房屋、舊磚頭等利用起來，閑置宅基地變老年活動中心、文明服務站等、廢坑塘養魚種蓮、舊磚頭鋪路、廢舊房屋鼓勵退出拆除并給予補償，用于公益設施建設和綠化、房前屋后閑散土地種植香椿、柿子樹等經濟樹木，集體和農戶按照商定比例分成收益，增加了農戶和村集體的收入，改善了村莊人居環境。

2、閑置宅基地改造，打造特色鄉村項目。對于處于偏遠山區的村莊，由于年輕村民外出務工，剩下的都是老人，大部分都是空心村，大量房屋閑置，但這些村莊大多環境優美，農房風格古樸。因此，可以因地制宜，利用獨特的自然風光、風俗人情，發展鄉村旅游、文化旅游，將村民閑置的農房打造成集休閑、旅游、文化、娛樂、度假于一體的度假村、特色小鎮、田園綜合體等，這些創新項目注重綠色發展，使大山里的農村變身為美麗鄉村，閑置宅基地可以得到很好的改造利用。如，四川大竹縣將村民空置的農房打造出集休閑、娛樂、度假為一體的綜合度假村，集大竹縣獨特的巴山文化、川東民俗住宅特點，打造休閑旅游住宅區，共享田園;山東沂南朱家林田園綜合體項目，農戶的閑置農房被用于出租、流轉或自營改造成民宿、餐館或其他經營性項目，也可以用作回鄉創業人的住所、展覽館等，村民可以到餐館、民宿工作獲取酬勞，提升生活水平。

3、閑置宅基地改造，發展農企、新型農業經營主體等。家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體如雨后春筍般在農村生根發芽，但這些新型農業經營主體的建設用地問題卻很難解決。對閑置宅基地改造后可以優先用于家庭農場、農民專業合作社使用作為倉儲房、工作間、農具房、冷鏈物流車間、辦公室等。如北京延慶區，農戶以閑置房屋入股村民合作社，將村民合作社對鄉村民宿統一管理、統一經營，農戶按照股份獲取分紅。

四、農村閑置宅基地盤活利用模式借鑒建議

（一）因地制宜，不可照搬照抄。在經驗學習的基礎上，從村莊的實際情況出發，統籌規劃，制訂合理的工作方案。每個村莊都存在差異，無論是村容、村貌、民俗、村規，還是村莊整體經濟發展水平，每個村莊都有自己的特點。因此，不管是工作推進方案，還是補償標準、獎勵辦法，都要根據村莊實情來制定。

（二）大膽創新，積極探索新模式。試點經驗模式只能給人提供一種思路和啟發，盤活利用模式需要結合村莊實際情況，挖掘特色優勢資源，積極探索，大膽創新。如閑置宅基地出租，發展民宿、鄉村旅游這種方式，并不是任何村莊都適用，對于沒有環境特色優勢的村莊，不適合發展直接鄉村旅游，也需要大膽創新，如城市中的孩子對農村生活缺乏認知，而家長想讓孩子體驗農村生活，因此可以發展農家生活體驗、農家采摘等，讓孩子完全置于農村家庭中體驗農村生活，這就是一種“吸引城里人下鄉，讓原住村民受益”的新思路。大膽探索推進農村閑置宅基地盤活利用的新思路新方法，才能讓閑置的農村資源活起來。

（三）加強宣傳，提升村民意識。宅基地使用權取得的無償性，使得農民對宅基地權益的理解不全面、不準確。要使農村閑置宅基地盤活利用模式得以推廣，農民認知要跟得上。村班子要對宅基地“三權分置”加強宣傳，加以解釋，要讓農民理解開展宅基地“三權分置”的含義和意義，要讓農民知曉宅基地改革的根本目的是為了保障農民的權益，為農民謀福利。村民意識提高了，閑置宅基地盤活利用工作才能順利推進。

主要參考文獻：

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[2]中國農業農村部.農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知[Z].2019.9.30.

[3]李國祥.做好農村宅基地制度改革試點和盤活閑置農房工作[J].中國黨政干部論壇，2019（11）.

[4]寇敏芳.以土地權利共享為核心“共享田園”改革已試點半年一塊閑置地牽起了農民和市民[N].四川日報，2020.6.23.