南山國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展與對策研究

張慧

【摘?? 要】 通過對南山國家公園試點(diǎn)區(qū)（以下簡稱“試點(diǎn)區(qū)”）國家代表性、生態(tài)價(jià)值、資源特色、建設(shè)進(jìn)展的描述，分析存在的主要問題，并提出對策研究。

【關(guān)鍵詞】 國家公園;試點(diǎn)區(qū);資源;保護(hù);參與;發(fā)展

中圖分類號：TU998.9???????????? 文獻(xiàn)識別碼：A?????????????? 文章編號：2096-1073（2020）11-00121-122

[Abstract] In respect to the representativeness of Nanshan National Park Region Trial （hereinafter， Region Trial） for the nation， the ecological value， the characteristics of resources， and the progress of construction， this paper is to analyze the primary problems that already existed， presenting correspondent strategies to solve the problems.

[Key words]? national park; region trial; resource; protection; participation; development

1? 研究概述

試點(diǎn)區(qū)位于湖南省邵陽市城步苗族自治縣境內(nèi)，是我國“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略中“南方丘陵山地帶”典型代表，是長江流域沅江、資水和珠江流域西江源頭及三大水系的分水嶺，處于中國東亞-澳大利亞候鳥的重要遷徙通道路線上，是南嶺山地區(qū)域特征的典型代表;位于全國35個(gè)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域和全國14個(gè)具有全球意義的陸地生物多樣性關(guān)鍵區(qū)域內(nèi)，擁有全球性保護(hù)價(jià)值的資源冷杉和中國植被類型中的多種珍品，是野生動(dòng)物棲息地和重要遷徙廊道，國家代表性強(qiáng)，自然資源價(jià)值高，總面積635.94km2。

2? 資源特色

2.1? 植物資源

是資源冷杉、多脈青岡、湖南榿木、湖南參等植物的模式標(biāo)本產(chǎn)地;有國家Ⅰ級重點(diǎn)保護(hù)野生植物資源冷杉、南方紅豆杉、伯樂樹等，國家Ⅱ級重點(diǎn)保護(hù)野生植物20種，列入國際貿(mào)易公約保護(hù)植物名錄CITES附錄Ⅱ中的蘭科植物40余種。以中亞熱帶低海拔常綠闊葉林為代表，是湖南植物區(qū)系中最豐富多彩的精華部分之一。

2.2? 動(dòng)物資源

有國家Ⅰ級重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物白頸長尾雉、林麝和云豹，國家Ⅱ級重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物35種;是云豹、林麝、白頸長尾雉、紅嘴相思鳥等珍稀動(dòng)物的重要分布區(qū)和棲息地。每年有5000萬只鳥類遷徙通過。

2.3? 濕地資源

十萬古田是中南地區(qū)規(guī)模最大、演替系列完整的中山泥炭蘚沼澤，生態(tài)保護(hù)、科研及景觀價(jià)值極高，是南方重要的“生物種質(zhì)資源庫”。白云湖總?cè)萘?.6億立方米，是城步縣城重要飲用水源。

2.4? 草地資源

天然牧草地在南山牧場、十里平坦等山頂有零星分布，主要優(yōu)勢種為禾本科、莎草科、菊科等;人工牧草地全部分布在南山牧場，主要種類有黑麥草、白車軸草、紅車軸草等。

3? 試點(diǎn)區(qū)建設(shè)進(jìn)展

2016年7月，《南山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》經(jīng)建立國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組同意實(shí)施 [1]，已完成的主要建設(shè)內(nèi)容有：

成立了湖南南山國家公園管理局，明確了國有自然資源的所有者代表為湖南省人民政府，集體林地等自然資源的所有者代表為村民委員會，管理者為試點(diǎn)區(qū)，經(jīng)營者為取得特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體的管理體制。完成《總體規(guī)劃》和交通、土地利用等9項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃編制。??????????????? 完成了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，探索建立非國有林政府贖買和土地流轉(zhuǎn)制度，制定了生態(tài)管護(hù)、資金管理、特許經(jīng)營等十多項(xiàng)管理制度。頒布了《南山國家公園管理辦法》等3部標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)布了《生物多樣性監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》等5部規(guī)范體系。推進(jìn)了5處小水電的退出;完成省市縣三級采（探）礦權(quán)退出;十里平坦風(fēng)電項(xiàng)目退出和生態(tài)修復(fù);玉女溪、奇山寨和十萬古田3個(gè)旅游項(xiàng)目的退出。

在生態(tài)移民、公眾參與、綜合執(zhí)法、基礎(chǔ)設(shè)施和保護(hù)監(jiān)測等方面工作也在同步推進(jìn)。

4? 試點(diǎn)區(qū)建設(shè)存在的主要問題

4.1? 管理體制不順

試點(diǎn)區(qū)設(shè)立了湖南南山國家公園管理局，由湖南省人民政府垂直管理，委托邵陽市人民政府代管[2]，但在試點(diǎn)建設(shè)中缺乏有效指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

4.2? 依法行政的法律基礎(chǔ)缺位

頒布了《南山國家公園管理辦法》等標(biāo)準(zhǔn)體系，但管理機(jī)構(gòu)在履行“兩個(gè)統(tǒng)一行使”上，相關(guān)行政職能尚未取得法律授權(quán)。

4.3? 生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展矛盾

試點(diǎn)區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入低于全縣平均水平。現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)能力較差，產(chǎn)業(yè)退出與轉(zhuǎn)型升級、扶貧脫困后的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨困難，生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展矛盾大。

4.4? 建設(shè)資金來源單一、缺口大

試點(diǎn)區(qū)自建設(shè)以來，共投入資金8.80億元，均為財(cái)政投入，來源單一。較前期建設(shè)項(xiàng)目和后期管理、運(yùn)營、監(jiān)測相比，資金缺口大。

5? 發(fā)展對策研究

5.1? 調(diào)整管理權(quán)屬

國家公園要建立相對獨(dú)立的、專門的管理機(jī)構(gòu)，突出其資源保護(hù)的重要性和社會公益性。國家公園的資源屬性，要求由資源管理部門實(shí)施專業(yè)的科學(xué)管理[3]。建議將湖南省林業(yè)局作為南山國家公園試點(diǎn)區(qū)的主管部門，并加掛“湖南國家公園管理辦公室”的牌子，履行工作職責(zé)。

5.2? 推進(jìn)出臺《湖南南山國家公園條例》

立法是依法行政的重要依據(jù)，是解決國家法律缺位狀況下地方管轄“國家公園”合法性問題[4]。將利益相關(guān)方的合理關(guān)切以法律條例的形式確定。要借鑒國內(nèi)外國家公園（試點(diǎn)區(qū)）的立法成果，推進(jìn)出臺《湖南南山國家公園條例》。

5.3? 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先

要持續(xù)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)優(yōu)先宣傳教育，提升南山國家公園品牌建設(shè)，加大直接用于保護(hù)性投入的項(xiàng)目資金力度，切實(shí)改善生產(chǎn)生活條件、提高當(dāng)?shù)鼐用瘾@得感，通過實(shí)施生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)惠民的建設(shè)項(xiàng)目，將生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)、生態(tài)資源原真性保護(hù)和候鳥遷徙通道保護(hù)置于優(yōu)先地位。

5.4? 構(gòu)建多元化投融資機(jī)制

國家公園建設(shè)僅依靠中央投資是不夠的，必須構(gòu)建多元化投融資機(jī)制。社會公益性作為國家公園的核心價(jià)值觀并廣為國際社會接受[5]，要求其保護(hù)、規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、科研和人才引進(jìn)等費(fèi)用納入中央政府財(cái)政預(yù)算，明確投入、使用和監(jiān)管機(jī)制。建立跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由受益的中下游地區(qū)向南山國家公園地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，探索國家公園作為獨(dú)立的生態(tài)補(bǔ)償受償主體，參與生態(tài)補(bǔ)償[6]。增加社會參與和各方捐贈(zèng)，鼓勵(lì)支持社會資金、生態(tài)保護(hù)基金、社會各界捐贈(zèng)和國際合作。對經(jīng)營項(xiàng)目和預(yù)期盈利的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施3P特許經(jīng)營模式。

5.5完善公眾參與、助力社區(qū)發(fā)展。積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c南山國家公園的管理、保護(hù)與運(yùn)營建設(shè)，成立社區(qū)共管委員會，建立工作機(jī)制。對集體所有的自然資源，通過征收、流轉(zhuǎn)、租賃、協(xié)議等方式，進(jìn)行資源權(quán)屬變更并建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，將資源保護(hù)與社區(qū)發(fā)展結(jié)合起來統(tǒng)一發(fā)展，增加當(dāng)?shù)鼐用褙?cái)產(chǎn)性收入和就業(yè)機(jī)會。出臺草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)。對實(shí)施生態(tài)移民工程的，通過技能培訓(xùn)、就業(yè)安置、小額信貸等措施保障他們的長遠(yuǎn)生計(jì)。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駨氖律鷳B(tài)管護(hù)公益崗位、生態(tài)旅游服務(wù)崗位，合理保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用裆贁?shù)民族文化和社區(qū)利益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國家發(fā)改委關(guān)于南山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案的復(fù)函.發(fā)改社會[2016]1603號.

[2] 關(guān)于湖南南山國家公園體制試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的批復(fù).湘編復(fù)字[2017] 5號.

[3] 唐芳林.建立國家公園的實(shí)質(zhì)是是完善自然保護(hù)體制（續(xù)）[J].林業(yè)與生態(tài)，2015，（11）：13-15.

[4] 張振威，楊銳.中國國家公園與自然保護(hù)地立法若干問題探討[J].中國園林，2016，（2）：70-73.

[5] 賈建中，鄧武功，束晨陽.中國國家公園制度建設(shè)研究[J].中國園林，2015，（2）：8-14

[6] 趙淼峰，黃德林.國家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的建構(gòu)研究[J].安全與環(huán)境工程，2019，（1）：26-34

（編輯：赫亮）