統一海南省社會保險立法的設想

魏耀峰 張曉鳳

改革開放以來，我國社會保險制度從無到有，從弱到強，取得了顯著成就，為中國特色社會主義建設，提供了有力支撐和保障。海南省是全國最早的社會保險制度試點省份之一，1993年，社會保險制度就通過省人大地方立法。建省辦經濟特區以來，在省委、省政府的正確領導下，海南省認真貫徹執行國家和省委省政府的重大決策部署，加快推進覆蓋城鄉的社會保險體系建設，社會保險立法工作不斷取得新的成效與進展。

一、海南省社會保險立法的基本情況

（一）社會保險立法日益完善

1993年，海南省出臺了《海南經濟特區城鎮從業人員養老保險條例》《海南經濟特區城鎮從業人員工傷保險條例》《海南省城鎮從業人員失業保險條例》三個條例，成為全國第一個實行社會保險地方立法的省份。其中，工傷保險立法比國務院頒布的《工傷保險條例》早10年。1995年，海南省頒布實施了海南省城鎮從業人員基本醫療保險條例；2001年，海南省生育保險辦法啟動。至此，海南省城鎮從業人員五項社會保險全面實施。2003年，社會保險制度又向城鎮居民延伸，先后建立了新型農村合作醫療、被征地農民養老保險、城鎮居民醫療保險、新型農村社會養老保險等社會保險制度。可以說，海南省的社會保險制度有較好的制度基礎。

我國現行的《社會保險法》于2010年10月通過，2011年7月1日實施，2018年12月進行了修訂。該法修訂前后均為十二章、98個條文，內容涵蓋基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險五大社會保險險種，并對社會保險費征繳、社會保險基金、社會保險經辦、社會保險監督、法律責任等問題進行了規定。《社會保險法》以法律的形式確立了我國的社會保險制度和體系，具有劃時代的意義。海南省認真貫徹落實《社會保險法》和國務院新修訂的《工傷保險條例》，在全國率先完成了五項社會保險地方性法規的修訂工作。2011年9月28日，省人大常委會審議通過了養老、醫療、工傷、失業和生育等五項社會保險地方性法規（以下簡稱“5個法規”）的修訂案，在全國率先完成了“5個法規”的修訂工作。此外，海南省還以辦法、通知等形式出臺了具體實施細則。上述規定配合了國家制定出臺的社會保險法律制度，對海南省社會保險事業的發展作出了重大貢獻，為海南省進一步深化社會保險體制改革，推進五項社會保險省級統籌和海南農墾、海鋼公司五項社會保險移交地方統籌管理等起了重要的作用。

（二）養老保險制度全面覆蓋

在省委省政府的高度重視和有力支持下，在養老保險方面，目前海南省現行的有《海南省城鎮從業人員基本養老保險條例》《海南省城鎮從業人員基本養老保險條例實施細則》《海南省城鄉居民基本養老保險暫行辦法》和《海南省被征地農民參加社會保險辦法》，此外還有很多相關的管理規定，這些辦法和規定構筑了海南省社會養老保險制度體系，這些體系的運作為海南省社會養老保險提供了很好的制度保障。

（三）醫療保險制度大力創新

一是推行醫療保險異地就醫結算，截至2016年12月，海南省與30個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團共223個統籌區簽訂了合作協議，開展異地就醫結算業務，率先實現省級統籌區全國覆蓋（除港澳臺地區）。目前，在全國首個通過國家結算平臺實現異地就醫結算，與全國所有統籌區均已實現即時結算。二是調整城鎮職工和居民基本醫療保險相關政策，將困難企業職工、靈活就業人員、農民工納入參保范圍，出臺醫療保障關系轉移接續辦法，開展城鎮居民門診統籌試點工作，全面解決關閉、破產企業從未參加基本醫療保險退休人員的醫療保險問題。

（四）工傷、失業保險方面制度重點突破

在工傷保險方面，制定《海南省重特大工傷事故工傷保險善后應急處理工作預案》，大力推進建筑施工項目參加工傷保險。2017年6月，在繼續降低養老、生育、失業保險費率的基礎上，聯合省財政廳印發了《海南省工傷保險浮動費率管理辦法》，海南省實際平均費率由原來的0.46%左右降至0.43%，遠低于全國實際平均費率（0.75%左右）。

二、海南省社會保險立法存在的問題

雖然海南省社會保險事業在經濟社會發展中充分發揮了調節器、安全網的重要功能。但是，面對廣大人民群眾的新期盼，面對建設美好新海南發展的新目標、新要求，海南省現行社會保險運行機制和管理機制，還存在一些不適應的問題，這些問題既是海南省社會保險制度發展中存在的問題，也是我國社會保障制度發展中具有普遍性的問題。

（一）地方性立法存在困難

我國現行的《社會保險法》有關五大社會險種的規定總共僅有57條，這種概括性的立法模式也能較大程度地適應在我國改革發展過程中社會保險領域面臨的新情況和新問題，為海南省社會保險制度的完善和機制創新留出了空間，但也使得該法的實施非常依賴各地結合自身情況制定的地方性法規。但寬泛的立法缺乏對地方性立法的指導作用，雖然海南省一直在嘗試制度完善，但仍有一部分現實問題難以解決，地方性立法存在困難。

（二）制度設計“碎片化”問題較為明顯

海南省現行社會保險相關制度“碎片化”問題較為明顯，如社會養老保險制度有城鎮從業人員基本養老保險、城鄉居民基本養老保險和機關事業單位基本養老保險制度三項。以城鎮從業人員基本養老保險為例，目前尚在實施的關于城鎮從業人員基本養老保險的地方性法規、政府規章，就有《海南省城鎮從業人員基本養老保險條例》《海南省城鎮從業人員基本養老保險條例實施細則》、海南省人民政府《關于實行城鎮從業人員基本養老保險省級統籌的通知》、海南省人民政府《關于進一步完善非企業化管理事業單位養老保險制度的通知》等，此外還有由省人社廳發布的《關于城鎮從業人員社會保險若干問題處理意見的通知》《關于階段性降低海南省城鎮從業人員基本養老保險和失業保險費率的通知》等規范性文件。與城鎮從業人員養老保險制度類似，城鄉居民基本養老保險、機關事業單位基本養老保險涉及的相關法律、法規、規范性文件也比較紛繁復雜。不僅養老保險如此，醫療保險、生育保險、工傷保險、失業保險的相關規定也呈現比較零散的“碎片化”狀態。除了法律、地方性法規、部門規章、地方政府規章之外，2011年1月1日至2018年12月之間，由省人社廳發布的有關五項社會保險的規范性文件就多達60多件；2011年之前發布的多達140多項。

（三）政策性文件位階不高

為了適應海南省社會經濟形勢的發展，及時解決社會保險改革發展中出現的問題，經常以較低層次的意見、決定、規定等規范性文件代替立法的情形出現，而這些文件在實際操作中的執行力度不夠，造成一些政策規定雖然已經出臺，但卻在實際工作中很難執行。如2016年底，海南省將城鎮居民醫保和新農合進行制度整合，但這種整合是以省政府辦公廳文件的形式進行的調整，階位不高，缺少法律法規層面的支持，在整合中還存在不少的障礙。

（四）管理板塊化矛盾突出

目前，醫療保障方面以城鄉戶籍界限來設計醫療保險制度并以此來界定參保對象，在體制設計上又實行板塊化管理：城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險原來分別由人力資源社會保障部門和衛計部門進行管理，現已劃歸醫保部門管理，而與此相關的城鄉醫療救助制度又由民政部門管理。這幾項制度職能相近，內容和性質相同，但管理上卻分屬三個部門。導致出現了三個“不利于”和三個“重復”。

三個“不利于”指：一是不利于人員流動。城鄉醫療保險制度的不統一，造成參保人員特別是農民工在城鄉之間流動時醫療保險關系難以接續，待遇無法銜接。二是不利于社會公平。城鄉醫療保險制度分割城鄉關系，導致居民只能根據戶籍選擇相應的制度，造成了不平等，固化了城鄉二元結構。三是不利于醫療保險的可持續發展。城鄉居民醫療保險分別管理，基金無法共濟使用，降低了基金抗風險能力。三個“重復”：一是重復參保。特別是農民工、在城鎮就讀的農村大中小學生既參加城鎮居民醫保又參加新農合的現象較為突出，這既增加了財政補助支出又增加了個人繳費負擔。二是重復建立經辦機構和信息系統。城鎮居民醫保和新農合各自設立經辦機構各自建設、維護信息系統，增加了管理成本，降低了管理效率，浪費大量人力、財力、物力資源。但同時，每個經辦機構又都感到力量薄弱。三是重復制訂支付標準。城鎮醫保和新農合費用結算辦法及藥品、診療項目目錄等支付標準不一致，醫療機構需要為城鎮醫保、新農合配備不同的信息系統，增加了醫院的負擔。

為深化醫療保險制度改革，逐步理順管理體制，在全省范圍內整合城鎮居民醫保和新農合制度，2016年底，海南省人民政府辦公廳《關于印發海南省整合城鄉居民基本醫療保險制度實施方案的通知》（瓊府辦〔2016〕318號）中提出城鄉居民基本醫療保障制度要統一基金籌資，統一保障政策待遇，統一醫保目錄，統一定點管理，統一基金管理等，逐步縮小城鄉差距、地區差異。此項改革仍在進行中，實現全省范圍內的社會醫療保險統籌還需要很長的路要走。

（五）不同社會保障群體待遇不均衡

海南省現行社會保險制度按人群設置，具體政策和待遇水平在人群之間、地區之間存在差異，有時甚至相差懸殊。一是不同的人群享受不同的待遇，城鎮從業人員、城鎮非就業居民、農民分別適用不同的辦法和待遇標準，三種制度保障待遇差距較大，從業人員待遇較高，未從業人員待遇相對較低。二是醫療保險對城鎮職工、城鎮居民、農民也給予不同待遇，從個人繳費標準、報銷限額、報銷比例等方面都存在著明顯的政策差異。三是各種社會保障群體待遇不平衡導致了城鄉不同社會群體間社會保障制度的銜接轉換不順暢。例如，新老農保制度的銜接；新農合和城鎮居民基本醫療保險制度和城鎮職工基本醫療保險制度之間的銜接，都存在種種問題，使得社會保險各項制度運行的可持續性面臨挑戰。不同社會保障群體待遇不均衡的現狀有失社會保障的公正和公平，既不利于城鄉統籌協調發展，也不利于促進社會公平與和諧社會建設。

三、出臺統一的海南省社會保險地方法規的具體設想

社會保險制度應該隨著社會經濟發展環境的變化而及時調整，尤其是海南省近年來經濟和社會發展變化很快，省委提出了“五位一體”發展理念，建設美好新海南、實現三大愿景的目標，這些都對海南省社會保險制度的改革和發展提出了新的要求。海南省社會保險制度存在著“碎片化”“零散化”的傾向，保險制度多元設計，影響了制度的可持續發展，既不利于海南省社會保險制度科學健康發展，也不利于促進社會公平正義。海南省應該在原有的社保體制改革的成果上，積極響應省委省政府建設美好新海南的要求，以此為契機，出臺一部統一的海南省社會保險地方法規，同時根據每個險種的不同特點，有針對性地制定各個險種的實施細則，并盡力整合各險種的管理。另外，《社會保險法》實施后，目前在全國范圍內還未有省份出臺統一的社會保險立法，海南省的這種探索將開創全國省級出臺統一社會保險立法之先河，可為其他省份提供借鑒。

統一的海南省社會保險地方法規要結合海南省經濟社會發展特點，統籌規劃五種社會保險的立法旨意和發展方向，從保障對象、保障內容到征費(稅)比例等方面進行統一，統一社會保險費用征繳、社會保險基金管理、社會保險經辦和監督等方面，并以此為基礎修訂、完善海南省已有的五個險種的實施細則。考慮到海南省社會保險事業已經處于全國前列，結合自由貿易區（港）、經濟特區、國際旅游島、海島的特點，可以在統一的社會保險立法中做適當超前規定和特色規定。

（一）整合保險制度，解決社會保險制度“碎片化”問題

一是在改革的推進中，要逐步實現城鎮從業人員、城鎮未從業居民、農村居民的醫療保險制度整合，緩解醫療制度不統一、不協調問題，促進社會公平。二是按照目前海南省已經基本形成的社會保險制度框架，結合近幾年海南省社保工作的進展，整合各個險種的規范性文件，進一步修訂2011年以來省人大常委會審議通過的“5個法規”，在更高層次上實現社會保險制度建設有法可依。三是加快農村社會保險制度的立法進程。目前，我國農村社會保險制度遠遠落后于城鎮地區，表現在保險項目不夠完備、覆蓋范圍不足、基金總體規模不足與待遇不夠等幾個方面。因此，依照目前城鄉協調發展的戰略，應當加快推進農村社會保險制度建設與發展的進程，結合有關經驗，對農村居民的社會保險權利和義務，以及農村地區社會保險體系框架做出明確的界定。

在國外，也有一體化的社會保障制度。如新加坡的中央公積金制度即為新加坡社會保障制度的集大成者，在中央公積金制度下，其養老、醫療、住房等保障一體化運行。新加坡的《中央公積金法令》在新加坡社會保險制度中發揮重要作用，根據該法令，55歲以下的公積金會員的個人賬戶分為普通賬戶、保健儲蓄賬戶、特別賬戶三部分，三個賬戶的繳費率分別為23%、6.5%和6.5%。普通賬戶可以用于購買房屋、親屬的教育支出、獲準項目的投資等，保健賬戶可以用于支付本人及直系親屬和配偶的醫療費用，特殊賬戶一般不可以取出，只能用于養老和緊急支出。

（二）推進體制改革，實現社會保障一體化管理

一是由人力資源和社會保障部門統一制定社會保障基本制度，建立統一的社會醫療保險經辦機構，統一管理社會保障基金，實行集中統一的社會化管理。二是實現保險繳費集中統一。社會保險費具有保險性，體現了權利義務相一致的品性，其與一般的行政事業收費有很大的不同，這就要求將提供保險義務主體和收取保險費用主體統一。在一體化管理方面，新加坡的相關經驗值得我們借鑒。新加坡建立了統一的社保經辦機構——中央公積金局。中央公積金局隸屬于新加坡人力部（研究制定公積金發展戰略和具體政策），但依法相對獨立。中央公積金局監督保險業務的實施情況。

（三）提高社會保險待遇水平，明確待遇支付風險

目前，海南省的社會保險對于整個國民收入的調節力度不高，主要社會保險項目的統籌層次也比較低。同時，海南省存在著社會保險費用征繳困難，如部分企業拖欠保險費用的問題，以及社會保險基金運營方面的問題。這些問題導致海南省社會保險待遇偏低。因此，我們認為，明確社會保險待遇支付風險的判定與補償措施等問題是海南省社會保險制度改革的核心問題。海南省未來一個時期的社會保險制度改革應當以控制和縮小群體間待遇差距為目標，從職業保險走向全民保險，從城市保險走向城鄉保險，從部分人享有走向人人公平地享有。具體可以做出如下探索：一是提高城鄉居民基本養老保險待遇水平，可以嘗試建立多繳多得的養老和醫療保險待遇制度；二是規定農民、非正規就業者和城鎮居民生育保障機制；三是規定商業保險和互助合作保險等各類補充性保險發展；四是以法規形式明確待遇支付風險問題。

（四）加強社會保險信息化系統建設，實現信息資源共享

按照統籌規劃，資源共享的總體要求，建設全省統一的社會保險信息系統，從根本上解決信息不暢通、不銜接、不對稱等問題；把社保信息化系統建設延伸到鄉鎮、社區和定點醫療機構，使社保經辦服務網絡延伸到基層，為參保人提供更加便捷的服務；實現與公安、財政、審計、民政、工商等相關部門聯網，實現信息資源共享；為維護基金的安全與完整，建立一個適合海南省的養老金防冒領預警體系。

（五）加強社會保險基金監督和管理體制，全面提升社會保險基金的增值能力

一是進一步分離社會保險基金的監管職能與運營職能，遏制擠占與挪用社會保險基金現象。就監管而言，僅僅強調政府系統內部的監督仍然是不夠的，加強政府系統外部的監督力度非常重要。可以借鑒新加坡對其中央公積金制度規范嚴格的管理經驗。二是科學調整基金運營規則，全面提升社會保險基金的增值能力。目前，社會保險基金主要存入銀行和購買國債，投資渠道狹窄，增值能力嚴重受限。應當科學調整基金運營規則，拓寬投資渠道，可以考慮對不同性質的資金設置不同的運營規則，如養老保險的社會統籌賬戶以及失業和工傷等項目的資金，應當以嚴格保障安全為首選策略，而對于養老保險項目中的個人賬戶資金，則可以適當地考慮進行風險性投資。同時，調整基金運營規則，拓寬投資渠道之后，為了保障投資渠道能使得基金有效增值，需要大力引進基金投資運作專業性人才。新加坡公積金投資機制非常靈活，新加坡政府將超過90%的公積金轉交給政府所屬的投資公司進行運營，這些公司也會將公積金投入資本市場進行風險投資。為了保障資金安全，中央公積金局委托專業公司對公積金投資計劃下的各種投資產品進行評估，建立風險分級體系，及時調整投資結構和方向。

（六）設計更多的剛性條款，加強法律法規政策的執行和監督

《社會保險法》宣示性條款很多，剛性權利義務條款不足，比如對用人單位的約束力還不夠，一定程度上淡化了《社會保險法》的重要作用。這就要求海南省在制定統一的社會保險法規時必須從粗獷型走向精細化，設計更多的可執行的剛性條款，進一步加強法律法規政策的執行和監督。比如，歐美國家的社會保險制度大多針對拖欠保費的行為規定了較為嚴厲的處罰措施，因此，用人單位不敢拖欠社保費，否則將面臨嚴厲處罰。隨著海南省社會信用體系的完善，可以設計多部門聯動的社會保險繳費制度，用人單位未按照法定要求繳納社會保險費的，除了強制追繳之外，其所有經濟活動都將受到限制。