高校預算績效管理研究

鄭彩云

（黎明職業大學福建泉州362000）

2015年正式實施的《中華人民共和國預算法》，首次以法律形式將績效管理融入到公共財政預算收支中。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系及治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革創新、建立健全現代財政制度的重要內容，也是使財政資源得到優化配置、公共服務質量進一步提升的關鍵舉措。財政部發布的《關于貫徹落實<中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（財預[2018]167號）指出，全面實施預算績效管理應作為當前和今后一段時期財政預算工作的重點，不斷提高財政資源配置效率和使用效益。由此可見，作為政府績效管理的組成部分，預算績效管理在推動提升政府資金使用效益、優化公共資源配置、提高公共服務水平等方面起著重要作用。高校作為財政預算的執行單位，同時也是預算績效管理的責任主體，應加快對傳統預算管理模式的優化進程，積極推進高校預算績效管理體系的建立，以提升預算資金使用效果。

一、傳統預算管理與預算績效管理分析

傳統高校預算管理模式中未引入績效管理概念，存在諸多問題，如：缺乏有效的監督導致在執行過程中預算執行隨意，甚至偏離預算目標而未察覺；預算執行結束缺乏有效的監督反饋機制，預算實際執行結果與既定目標不一致、預算執行效果不理想并未影響下一年度預算下達。

預算績效管理融合了預算管理和績效管理的概念，將績效管理融入到預算管理全過程中，貫穿于預算的編制、執行、評價以及結果反饋。它是一種動態的管理方法，由預算目標管理、預算執行管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋與應用管理四個部分組成，環環相扣，動態循環。與傳統預算管理相比，預算績效管理具有以下特點：（1）以結果為導向。預算績效強調根據組織的戰略目標和任務來引導資金的配置，重視對支出效果的管理，改變過去僅注重資金的投入管理。它強調對結果負責，不是單一地要求支出的完成，而是關注預算支出的有效性，也就是該支出所帶來的經濟效益和社會效益。這就要求預算單位要更加關注資源配置的合理性及該資源的產出效果，并對資源投入、產出效果承擔相應的責任。（2）全過程管理。區別于傳統預算管理忽視事后管理的做法，預算績效管理不僅強調事前目標管理、事中執行的監督與糾偏管理，而且強調事后的績效評價、反饋應用與以后年度的事前、事中控制相結合，實現全過程、閉環監督管理。（3）考評量化，評價結果有反饋。建立一套能反映資金使用效率和社會效益的評價指標是預算績效管理順利實施的關鍵。通過預算績效評價體系，預算單位將績效目標層層分解，細化落實到預算執行的各個環節、預算執行個體。對比分析預算績效考評的結果與預算績效目標，找出目標未完成原因，分析結果偏差因素，加以改進提升。同時，預算績效考評結果作為下一年度預算資金安排的參考依據，要求預算執行單位根據自考評及分析結果，提高自我約束與管理，優化本年度預算執行工作，實現預算績效目標。

二、高校預算績效管理存在的主要問題

（一）預算績效理念缺失

1.高校引入績效管理存在阻力。高校教職工對績效存在排斥心理，認為績效理念是現代企業管理中的手段，而高校作為非營利性組織，承擔著人才培養、科學研究、文化傳承、社會服務等任務，日常業務圍繞著教學科研展開，不以盈利為目的，沒有績效考核的必要性。部分教職工認為，科學研究持續時間長、不確定性大，人才培養和文化傳承難以量化，績效考評會阻礙科學研究的進程，不利于高校發展。

2.對預算績效管理重視程度不足。目前，高校各部門包括財務人員對預算績效的認識不夠充分，無論是年末編報預算還是職能部門在申請項目資金時，普遍存在有錢好辦事的心理，盡可能向上級主管部門多申請資金，而對于資金支出管理不夠重視，有些職能部門認為資金到位后的后續工作應由財務處規劃完成。

（二）預算目標管理不到位，編制缺乏戰略規劃性

1.預算編制沒有緊扣學校發展目標。雖然大部分高校制定了長期規劃，但是在預算編制環節，高校往往沒有將預算和學校事業長期規劃聯系起來，不能緊扣甚至脫離學校的發展目標，在編制預算時局限于保障未來一年的收入資金平衡，著眼于短期利益，未能聯系學校的長遠發展。另外，高校的預算調整隨意性大，由于目標管理未能緊扣學校長期發展，年中預算執行時，往往會出現為配合學校長期發展而導致財務處被動付款的情況。

2.預算編制缺乏科學合理的方法。目前預算的編制方法主要有零基預算和增量預算。增量預算編制方法是在上一年的基礎上做增量調整，缺乏量化的分析和科學的論證，如果現有的業務或資金分配不合理及后續資金執行效果不佳，將導致當年的預算數不準確。零基預算編制法摒棄以往年度的預算項目及收支情況，以零為起點、從實際出發進行編報。相比于增量預算編制法，零基預算編制法更為合理，但也存在操作難題：一是各二級單位及學院預算編制人員往往由教學秘書或學工辦主任等非專業人員兼任，在上報預算時往往根據教學和科研業務上報項目金額，對于項目中各支出明細無法做出有效的細分。二是零基預算編制工作量大，需要重新對單位內部各項業務進行梳理分析，統計數據以便編報預算。二級單位在實際操作中可能仍采用增量預算編制方法，在上一年的基礎上上浮一定的比例應付了事。

（三）預算執行不力

1.高校普遍存在重預算編制、輕預算執行的情況。各二級單位在編制預算時，爭預算、爭項目，在爭取大量資金后又不注重資金的各項產出效益，放任資金閑置，在被通報問責進度后又存在突擊花錢現象，不注重支出的合理性，導致資金使用效益低下。

2.高校內部各項流程無法有效銜接，溝通不暢。如漏報采購預算，導致后勤采購時無預算可執行，只能等到年中集中追加采購預算，影響項目完成進度及支出進度。二級單位提出建設需求，項目技術論證完成后轉交給后勤采購科采購，技術論證部門不再跟蹤，二級單位也認為提出建設需求后其他工作與己無關，無專人跟進協調項目進度，各部門配合不到位，影響支出進度和資金使用效益。

（四）缺乏監督考評機制，激勵約束機制缺失

高校缺乏績效管理理念，預算管理中缺乏監督考評機制，沒有建立相應的評價體系對資金的使用情況進行評價和監督。二級單位在預算使用上存在一定的盲目性，高校在預算執行過程中沒有對資金進行及時的檢查和考核，實際支出與計劃偏離時不能及時進行糾正，降低了資金的使用效益。有些高校的績效考核只在年度終了時對預算資金情況進行考核，而對預算支出的社會效益、經濟效益等執行效果未進行綜合考核，導致資金使用效果并不理想。考核結果并未有效作用于下一年度的預算編制中，預算執行效果的好壞對下一年度的預算資金分配沒有導向作用，激勵和約束機制缺失，一定程度上弱化了預算管理的作用。

三、構建以結果為導向的預算績效管理體系

（一）改善高校預算績效管理的環境因素

1.建立健全的預算管理組織機構。高校預算績效管理的順利實施，需要將績效管理融入到預算管理全過程中，這需要高校全員參與，需要將校領導、二級單位負責人、各項目負責人及教師等納入到預算績效實施過程中。為此，高校應從機構設置上為預算績效實施提供組織機構保障。預算管理組織機構自上而下分三個層級進行建設：決策層面的預算戰略委員會（財經委員會），由校領導、財務處長及二級單位負責人組成，負責對預算目標進行總體規劃；管理層面的預算管理委員會，由預算管理辦公室、預算監督機構、預算評價機構構成，負責對預算執行過程進行統籌規劃、預算績效考評及反饋應用；執行層面的預算執行單位，由各二級學院及職能部門組成，負責具體執行。三個層級相互協調，各司其職，保障預算績效管理的順利實施。

2.強化預算績效管理理念。高校應不斷強化預算績效管理理念。預算管理組織機構應在制度建設上進行完善，出臺或完善預算管理及績效評價等相關文件。財務人員應加強對預算法、預算績效管理等相關政策文件的學習，提升自身專業水平。高校應采用多種方式進行培訓宣傳，不斷強化預算績效管理，使教職工形成預算績效管理的思維方式；制作相關的培訓手冊、網絡培訓電子資源等對教職工進行網絡培訓；在新員工培訓時增加財經制度、預算績效管理等內容。

3.搭建信息化平臺，促進各部門協調溝通。高校應加快信息化建設，搭建信息化平臺，建立預算管理信息系統。有些高校信息化建設落后，文件傳遞、業務流程流轉等仍然靠紙質傳遞，辦事效率低下，信息溝通不暢，且容易出現相互推諉的情況。信息化平臺的搭建，有利于實現信息及時有效傳遞溝通，實現信息共享。預算信息系統有利于財務人員、項目負責人以及各職能部門追蹤項目進度、預算執行進度，明確各個環節的責任主體，提高辦事效率、資金執行效率。通過預算管理系統，適度公開預算績效信息，增強校內預算績效工作的透明度，有利于預算績效考評機制及結果反饋應用的執行。

（二）構建高校預算績效管理體系

1.預算績效目標管理——目標導向。高校預算應緊扣學校發展目標，從學校的戰略目標、總體規劃出發，聯系學校的長遠發展，科學合理地測算短期及中長期資金需求，制定預算績效目標。績效目標的設置是預算績效管理的起點，后續的預算執行控制、預算績效評價管理、預算績效評價反饋與應用都應該緊緊圍繞這個目標來進行。因此，學校及內部二級單位應結合本單位的職能及事業發展計劃，科學、合理地編制預算績效目標，做到所編制的預算績效目標可行、有效、客觀、全面。同時要強化中長期預算編制的重要性。高校重大項目往往是跨年度項目，比如各專業資源庫建設項目、公共實訓基地建設項目、示范性現代職業院校建設，以及高水平高職學校和專業建設等，建設跨度均在3—5年，對這些項目的預算編制不能局限于當年度，應根據任務書編制中長期預算，分階段或分年度細化各分項指標，以逐步推進完成績效目標。

在預算編制環節，各部門應及時溝通反饋信息，利用信息化平臺，預算管理辦公室、預算執行單位、各項目負責人應及時反饋項目信息、預算編制逐級匯總的信息，確保收集的項目信息真實可靠、數據準確，編制的預算科學合理，并作為后續預算執行監控及評價的基礎。

在預算編制方法上，可不局限于單一編制方法，多種方法融合使用。財務處可對資金來源及校內各項業務進行梳理分類，對于較為穩定的日常項目或者資金自主支配性低的財政資金，建議采用增量預算編制，比如學費收入、人員經費等，對于重大項目或年底預算績效考評結果不理想的項目，采用零基預算編制并要求業務部門認真編制預算。

2.預算績效執行控制——強化監督，及時糾偏。高校要改變以往重預算編制、重分配、輕執行的做法，加強對預算執行的監控，要求各二級單位根據預算批復數及資金使用范圍合理、合法、合規地執行預算，并加快預算執行進度，提高資金使用效益。

高校應強調預算剛性并建立預算調整審批制度，一旦批復下達，各二級單位不得隨意調整預算資金的使用額度、使用范圍及各項標準。如確實因外部客觀環境變化，如二級單位組織機構調整、學科調整及重大活動事項等需要調整預算數，應嚴格執行預算調整審批制度，預算執行單位應先與校財務處進行預算調整事項溝通，再嚴格按照預算調整審批流程進行預算調整。此外，高校可建立預算二級單位預算執行經濟責任制，各二級學院院長、職能部門負責人對部門預算執行情況負責。

預算執行過程中預算管理委員會可采取日常監督和重點項目專項督查相結合的方式進行控制。督查內容包括但不限于預算執行進度、支出的合法合規性、績效目標是否偏離。財務處可按月或按季度定期通報各二級單位預算執行進度，分析各項目執行過程中存在的問題，如執行進度是否過緩，支出是否合理，并反饋給二級單位。及時與二級單位溝通，了解預算執行過程中存在的難點、阻力，對偏離預算績效目標的，及時進行糾偏。對重點項目如重點實驗室建設專項，可聯合財務、紀檢、實驗實訓部等部門不定期對建設進度進行督查，二級單位應設立重點項目負責人，對項目全程跟蹤推進，確保項目及預算有效、及時推進。

3.建立預算績效執行考評。高校應根據實際情況設計詳細的、操作性強的績效考評體系，主要包括評價范圍、評價方法和評價指標體系。評價范圍包括績效目標執行文件依據、年度績效詳細目標、參考評價標準、績效目標值和實際完成值、未完成績效目標的原因等。評價方法是指對預算執行效果進行定性和定量分析的方法，主要有成本效益法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。評價指標體系的構建，是實現量化預算績效目標完成情況的重要途徑。高校業務涉及教學、科研等，應根據不同的業務選取相應的評價指標，如科研績效指標可以考慮教師人均科研經費、科研成果轉化率、專利數量等指標。

高校可采取二級單位績效自評和學校層面績效考評相結合的辦法。年度終了或項目結束后，各二級單位對本部門專項資金進行分析評價，重點分析績效目標完成情況，提交的預算績效自評包括：說明績效目標實現情況、存在的問題和原因分析。學校在二級單位自評的基礎上分析考評，查找未能實現績效目標的原因，提出改進和提高資金使用效益的措施。

4.建立預算績效評價結果反饋應用機制。結合二級單位自評及預算管理機構考核結果，將評價結果及時反饋給二級單位。查找分析預算執行過程中存在的問題和績效目標偏離的原因，提出改進和提高資金使用效益的措施，督查二級單位及時整改。同時建立起激勵約束機制，將評價結果作為下一年度預算資金安排的參考依據，對資金效益使用高的單位優先保障其預算資金，以產生更高的效益。對資金效益低的單位，下一年度適度減少預算資金，并作為重點考核對象及時追蹤檢查，加大監督考評的頻次；預算資金考評結果與二級單位負責人掛鉤，作為個人年度考評的參考依據。