失地農(nóng)民保障對象產(chǎn)生難問題及建議

文/嚴國忠

《江蘇省征地補償與被征地農(nóng)民社會保障辦法》（以下簡稱“93號令”）已實施多年了，在實施過程中引發(fā)了一些社會矛盾。分析其原因，矛盾的重點在于征地項目保障對象產(chǎn)生難。下文，筆者主要對保障對象產(chǎn)生難這個問題進行分析，并提出解決建議。

一、問題產(chǎn)生的原因

（一）成為保障對象的條件模糊

93號令第五條規(guī)定：“被征地農(nóng)民應(yīng)當從征地前就擁有該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)享有土地承包經(jīng)營權(quán)、承擔農(nóng)業(yè)義務(wù)的成員中產(chǎn)生，原土地承包經(jīng)營權(quán)人享有優(yōu)先權(quán)。具體辦法由市、縣（市）人民政府制定。”這一條款是保障名單產(chǎn)生的條件。這個條件太模糊，雖然后面加了一句具體辦法由地方政府制定，但因為是剛性進保，所以地方政府也沒有能力制定出得到老百姓認可，且可操作性更強的辦法來[1]。針對土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村是以家庭、以戶為單位來承包的，況且這二年農(nóng)村土地確權(quán)因為矛盾太大，并沒有達到想象中的效果，特別是城郊征地項目較多的村組，土地基本都沒有確權(quán)；在實際工作中一般參照的都是1998年二輪承包時的材料來確定，距今已二十多年，當時的材料與現(xiàn)在的實際情況早已發(fā)生變化。如戶籍留在村組，但本人早已出嫁或升學(xué)畢業(yè)后在外地工作的；戶籍因各種原因遷出本村，但本人還在村組生活的等等各種復(fù)雜的情況[2]。

條款中指出“原土地承包經(jīng)營權(quán)人享有優(yōu)先權(quán)”。實際情況是，大部分農(nóng)村土地承包后，為保證土地遠近、肥瘦公平，在村民小組內(nèi)，每三年或五年就重新調(diào)整分配一次土地，有些地方將土地集中起來承包給種糧大戶，所以這個優(yōu)先權(quán)根本無法落實。

（二）保障對象人數(shù)確定不準

保障對象人數(shù)是由原國土部門根據(jù)“土勞比”來確定的，看似好操作，但實際需要安置的被征地農(nóng)民人數(shù)無法做到精確計算。“被征收的農(nóng)用地面積除以征地前被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人均農(nóng)用地面積計算”，征地時，實際征用的土地包含溝渠池塘、田埂、簡易土路等，這些面積都會計算在征地面積內(nèi)，在計算人均農(nóng)用地這個數(shù)據(jù)時，一般采用糧食直補面積或者在冊登記的農(nóng)用地來計算。通過查遍現(xiàn)有資料，筆者也不能說原國土部門這樣做是錯誤的，因為集體經(jīng)濟組織本身就是計劃經(jīng)濟時代的名稱，是個模糊的概念，建議以后政策調(diào)整時避免再用“集體經(jīng)濟組織”這個名稱，被征地單位必須要精確到村民小組，不能以村委會為單位報批。

需要安置的被征地農(nóng)民人數(shù)不準會帶來以下危害：第一，絕大多數(shù)村組會出現(xiàn)“人已走光但還有地在”的現(xiàn)象。這些地在以后征用時，仍然會按照原有的計算方法，計算出應(yīng)安置人數(shù)。這些名額有時會被村組拿來安置不符合條件的人，基層政府防不勝防。第二，村組以前已貨幣化安置過的征地人員無法剔除，在村組征地上報時，又將其納入保障，所以城郊經(jīng)常出現(xiàn)一畝地走三個人，甚至五個人以上的現(xiàn)象。實則是城郊村組重復(fù)享受征地這一好處。基層政府也沒有什么好辦法來處理。

二、解決這個矛盾的建議

我們現(xiàn)在籌集的保障費用相當比例的資金為體現(xiàn)了公平，被用于已退休或已繳滿15年養(yǎng)老保險的人員的貨幣補償，并沒有用于需要保障對象的繳費補貼。

為此，筆者建議采取市場經(jīng)濟的模式，當用地單位要征地時，由國土部門按照一定的保護價向農(nóng)民征收。征地費用除政府按需要安置的人名額每人籌集一定的標準，來籌集征地保障的統(tǒng)籌資金外，其余資金按規(guī)定返還農(nóng)民個人。需要安置的名額由國土資源部門根據(jù)全省城市紅線范圍內(nèi)每一畝安置1人，直至全村組人員安置結(jié)束為止，不再根據(jù)所屬村組人均耕地面積來計算。在解決被征地農(nóng)民保障方面，改強制保障為自愿參加，對于參加保障的人，每個人給予一定的參保補貼來吸引他們來參保，而不是強制產(chǎn)生保障對象來參保。補貼標準建議按江蘇省前十五年歷年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)乘以單位應(yīng)負擔比例金額來確定。鼓勵個人需要保障又有保障意識的人參加被征地農(nóng)民保障，避免保障資金被已有退休待遇或已參加企業(yè)保險繳滿15年以上的人占用。這樣國土部門的地也好征，社會保障也具有可操作性。