城鄉混合的雙重管理：農民安置社區的治理之道

葉敏

[摘要] 農民安置社區是中國城市化進程中形成的一種重要的社區類型，也是社區治理的薄弱地帶。本文從政府主導的空間生產與城市化因素的非同步性分析框架角度出發，對上海郊區嘉定區三個農民安置社區進行了案例解剖和分析，說明了對農民安置社區實施城鄉混合的雙重管理機制是一種調和不同城市化因素之間的非同步性和不適應性的治理路徑。農民安置社區具有雙面社會形態，居村雙重管理能夠發揮居村治理能力的比較優勢，而黨建引領則是居村雙重管理的捏合機制。

[關鍵詞] 農民安置社區? 雙重管理? 治理

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）05-0037-13

一、 農民安置社區：被城市化中的社區治理難題

改革開放以來，我國逐步改變了計劃經濟年代城市化滯后于工業化的局面，工業化與城市化進入了快速協同發展的軌道，偌大中國從以鄉村為主體的國家快速轉變為以城鎮為主體的國家。截至2019年年底，中國的常住人口城鎮化率已經上升為60.60%，戶籍人口城鎮化率也達到了44.38%。①一方面，城市區域的擴張快速。1978年，中國城市建設用地面積為6720平方公里，到2018年已經快速擴張到56075.9平方公里，是之前的8.34倍。②另一方面，鄉村區域的減少顯著。從2002年到2017年的15年間，中國的自然村數量從360萬個減少到了244萬個，共計減少了將近120萬個自然村。③在規模和速度上，中國快速的城市化進程都是世界范圍空前絕后的一次人口遷移和空間重組過程。2001年，諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格列茨先生認為，21世紀有兩件極為重要的大事值得關注，一個是“中國的城市化”，另一個是“美國的高科技”。與那些人地關系寬松的國家和地區相比，中國城市化進程中“空間重組”的任務是艱巨的，過程也是“痛苦”的，城市化需要對大量人口密集的農業農村區域進行征地拆遷（或準征地拆遷）來獲得用地，同時又需要對征地拆遷中涉及的農民進行就業和居住上的安置。所以，在城市化力量的推動下，中國的社區構成在城市社區和鄉村社區之外，又多了一種處于城鄉之間、屬性混合的農民安置社區，并且這種農民安置社區由于中國城市化體量的巨大而有著相當大的規模。

在學術界，研究者一般使用過渡型社區、邊緣社區、村改居社區、農民安置房社區等概念來討論那些農民被安置集中居住形成的社區。這些概念的內涵外延和分析角度雖然存在一定的差異，但都指向那些有別于城市社區和鄉村社區的農民安置社區。現有研究較多地注意到了農民安置社區存在的社區治理難題，比如農民安置社區失地農民的生計與就業問題、④集體經濟發展與管理問題、安置社區與外來人口的社會融合問題、⑤社區文化認同和意義危機上問題⑥⑦以及較難接受“花錢買服務”的生活方式⑧、社區管理體制上的不完善⑨⑩等等。從根本上來說，農民安置社區的社區發展需要生計上的有效保障以及人的觀念上的改變，或者說需要完成一種“再造居民”的過程。①而且，必須重視的是，“失地農民從傳統的農耕生產方式轉變到現代化工商業的生產方式之間是有沖突的，并需要一定的適應期和磨合期”。②雖然農民安置社區的就業生計模式受到地方經濟發展的影響，人的觀念變遷又是一種“慢變量”，但是可以通過制度建構的力量在較短時間內重塑社區秩序來完善農民安置社區治理的體制和機制。

在農民安置社區的社區治理優化完善的討論中，一種以社會為中心的優化思路是再造社區團結，比如要“激活農村集體記憶，延續村社秩序”③，“激發社區的發展活力”，“去行政化”④。另一種思路則是以國家為中心的統合思路，強調“黨建引領”農民安置社區治理的重要性，比如“發揮社區黨組織作用”⑤，構建統籌城鄉的“融入式黨建”新模式⑥，建立“層疊式”黨建管理體制⑦。還有一種思路從國家與社會有效互動的角度出發，認為要構造一種“三元治理規則”的共治，即“通過權治邏輯下的紀律規則、法治邏輯下的契約規則和禮治邏輯下的禮俗規則”。⑧與農民安置社區治理體制相關的討論中，還有一個重要的細分議題，即農民安置社區的多元組織協調問題。一個較為重要的觀點認為，農民安置社區存在一種“組織體系的冗余”問題，涉及新舊組織在農民安置社區的交匯和沖突。比如，有學者認為，“安置社區存在正式治理體系冗余的問題，以致出現黨組織重疊設置、村居兩委地位尷尬、村民對組織的選擇性‘使用”。⑨還有學者指出：“原有的村委會、村黨支部的力量滲透進集體經濟組織中與集體經濟組織融為一體深刻地影響著過渡型社區治理。新建的社區居委會、社區黨支部在社區治理中已經發揮作用，但原有組織通過人員調整、經濟支持等方式主導著新建組織的成立。”⑩不過，將農民安置社區的社區組織多元并存和復雜互動理解為一種“問題化”的管理體制有待商榷。因為作為一種城鄉混合的過渡型社區，農民安置社區很難通過單純的社區化管理體制來實施有效的社區治理，社區管理組織上的多元并存與復雜性實際上可以理解為對農民安置社區的雙面社會形態的一種治理匹配機制。本文中上海郊區嘉定區三個農民安置社區的社區治理經驗恰好能夠說明，對農民安置社區采取一種城鄉混合的雙重管理是適應城市化非同步性的治理調適機制，有助于提升農民安置社區的治理能力和治理彈性。

二、 城市化因素的非同步性與農民安置社區的治理難題

對農民安置社區的治理難題與治理模式的深層解答必須放置在中國較為特殊的城市化邏輯中加以理解。不能僅僅將農民安置社區簡單地作為城市化的“結果”來理解，而是要進入中國城市化進程中空間生產的“前因”和“過程”來解釋。空間生產理論認為，僅僅關注“空間中的生產”是不夠的，對現代社會的分析更為重要的關注維度是“空間的生產”①。空間生產是權力結構的空間體現，往往受到資本、權力力量的驅動，以追求增長和資本增值為導向。但是，由于空間結構與社會關系存在重要的關聯，空間生產上的激進必然會帶來對社會的破壞，并由此引發社會矛盾。列斐伏爾指出：“空間里彌漫著社會關系，它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產。”②空間生產操作是城市化的直觀體現，由資本、權力力量驅動的空間生產力量快速地將鄉村景觀轉變為城市景觀。但是空間生產的完成并不意味著城市化進程的“圓滿”，空間生產往往“以物為中心”，是城市化的表層結構，而深層的城市化則是“以人為中心”的社會變遷過程，涉及到人的生計模式、價值觀念和生活習慣的系列變遷。

（一） 中國的城市化與政府主導的空間生產邏輯

中國城市化進程中的空間生產有兩個根本的特點。一是中國城市化是在一種人地關系高度緊張的格局下發生的，這有別于那些人地關系寬松的國家或地區。中國城市化的用地不是對閑置未開墾土地的低成本利用，而是需要通過復雜的征地拆遷過程進行“空間重組”才能獲得用地來源，往往需要付出巨大的土地開發成本。這一進程又伴隨著一項重要的工作，即對失地農民的安置，并由此形成一種治理難度較大的農民安置社區。這種通過“空間重組”來獲得用地來源的過程在那些人口稠密、農田保護任務重的地區就顯得尤其困難。二是政府而非資本主導了城市化過程中的空間生產過程③，以“政府企業家主義”④為治理特征。由于受到土地制度、人地關系和地方發展邏輯等多重因素的影響，地方政府主導了城市化進程的空間生產過程，因而資本力量只能參與空間生產但很難主導空間生產。從單純的空間轉變角度來看，地方政府主導的空間生產體現出高速度和高效率。地方政府不僅掌握了土地開發權，而且其所擁有的治理能力成為空間生產的護航力量。但是，受到增長驅動和“以地生財”的激勵，地方政府主導的空間生產速度往往會超過人的城市化速度，由此帶來的空間生產“后果”是城市化的物性因素與人性因素的非同步性和不適應性。城市化的物性因素可以被理解為人口遷移、空間城市化方面，而城市化人性因素則包含了人的社會轉型和角色轉換。①

（二） 城市化因素的非同步性與農民安置社區的治理

從中國城市化的邏輯出發，認識到空間生產上的政府主導和不同城市化因素的非同步性，對于我們理解農民安置社區的治理難題與治理體制具有重要的意義。在這個分析框架下，我們可以推論，農民安置社區治理困境的關鍵原因是城市化的復雜形態以及不同城市化因素之間的非同步性和不適應性。城市化涉及一系列因素的變遷，包括空間、生計、人和體制等。空間城市化是一種鄉村景觀向城市景觀的轉變，是最容易完成的操作，在中國也是速度最快的城市化因素。生計的城市化主要是就業形態的非農化，一些農民的生計城市化可能領先空間城市化和體制城市化，而另外一些農民的生計城市化卻可能慢于空間城市化和體制城市化。人的城市化涉及價值規范、生活習慣和社會關系等因素的城市化轉變，但是人的觀念具有積累性和路徑依賴性，人的城市化是速度最慢的城市化因素。體制的城市化涉及的是從鄉村體制向城市體制的轉變，往往伴隨著農村村委會的減少和城市居委會的增多，以及戶籍性質和福利待遇上的變動。體制的城市化看似容易完成，但是由于體制需要對接治理上的實際需要，以及需要考慮到治理成本投入，所以體制的城市化也是一種相對拉長的過程。正如下文中所要介紹的上海郊區農民安置社區的治理經驗，農民安置社區很難依托于城市化體制來治理，而是需要一種城鄉混合、居村共治的雙重管理機制來完成治理任務。因為從根本上說，農民安置社區是在政府主導的城市化進程中被人為加速的社會轉變過程，空間城市化和體制城市化先于人的城市化和生計的城市化，由此造成的空間、體制與人和生計之間的不適應性。面對這種不同城市化因素之間的不同步性和不適應性，農民安置社區的治理之道并不是體制對人的單向度的建構，而是需要通過“城鄉混搭”的方式來提升體制對這種過渡社區的治理彈性。

三、 雙重管理：滬郊嘉定區農民安置社區的治理模式

從總體看，上海城市化進程中確實發生了村居之間的此消彼長，不過村委會的減少速度要大大低于居委會的增加速度。2008年，上海有村委會1781個、居委會3579個;到2018年，上海共有村委會1572個、居委會4416個。十年間村委會數量一共減少209個，而居委會共計增加了837個。①嘉定區是上海的郊區，區域經濟活力充足，城市化呈現快速推進的態勢。嘉定區2008至2018年十年間居村數量變化情況是，居委會數量從110個增加到214個，而村委會的數量則從159個減少到143個，被撤制的村委會只有16個;村民小組從2072個減少到1785個，被撤制的村民小組數為287個。②農村建制單位被撤制的速度相對滯后有較多的因素，其中一個重要的因素是征地拆遷不夠徹底，沒有達到撤制標準。另一方面，由于涉及對農村集體資產回購的因素導致撤制的成本較高，區鎮兩級出于支出考慮不愿意撤村。村級建制被撤銷的速度偏慢，看似形成了一種居村重疊的社區管理模式，增加了社區治理的費用支出，但是在社區治理上的潛在好處在于有利于形成一種城鄉混合、居村共治的雙重管理機制，增加社區治理體制的彈性，有助于緩和城市化因素非同步性造成的社區治理難題。下面嘉定區的三個案例可以說明，居村并存之下居村共治的雙重管理機制提升了農民安置社區的治理能力。

（一） 案例1：JX社區的居村聯動

嘉定區Q鎮JX社區是由兩個動遷安置小區構成的農民安置型社區。JX社區2009年成立籌備組，2012年成立了社區黨支部，社區居委會管轄兩個純動遷小區。JX社區的安置農民主要來自Q鎮的四個村，四個村的村級建制仍然存在。截至目前，JX社區共有3040戶，常住人口有1萬人，其中有6200多個來滬人員。JX社區成立之初也是一種社區治理難題較多的農民安置社區，存在的問題與其他郊區農民安置社區較為類似。最為突出的社區治理難題是小區出租率高，房屋無序出租現象明顯。農民經過拆遷安置，一般一家分到三套住房，自住一套，還有兩套可供出租。JX社區有3000多套住房，也就意味著有將近2000套的房子可供出租。房屋出租不僅是市場行為，還帶來一些社區治理難題，比如“二房東”對房屋的違規改造、群租問題、違章搭建、租賃糾紛和停車難等。本地農民進入安置小區之后，一度出現了不少毀綠種菜和私搭亂建的行為，還有一些本地農民將住房私自進行了“居改非”改造。在物業費收繳上，JX社區一度也非常困難，物業費收繳率一度只能達到20%左右。本地農民的社區歸屬感也較低。

為了推動農民安置社區的治理盡快走上正軌，Q鎮和JX社區著重探索了黨建引領下居村聯動的社區治理模式。從2013年開始，在區、鎮兩級黨組織的指導下，JX社區與4個“組建村”逐步建立黨建引領下的居村共治機制，主要做法是“五聯五共”。一是組織聯動，黨員共管。JX社區只有34個黨員，而安置到社區未轉關系的農民黨員有127個。黨員共管的意思是將村組支部建到社區，活動在社區開展，黨員作用在社區發揮。二是管理聯手，難題共解。每月15日，社區與4個“組建村”定期開例會，一些骨干黨員參與議事，有時Q鎮的片區領導也參加。三是治安聯勤，資源共享。社區與4個“組建村”在治安巡邏上實施聯勤，村里的隊伍覆蓋到社區。四是衛生聯管，事務共商。社區環境衛生工作由居村共同協商解決，社區有樓組長隊伍，村里有村民組長隊伍。五是文化聯誼，活動共辦。這主要是由社區牽頭、“組建村”參加的各種傳統節日活動，“組建村”有時也會出一部分經費。比如，XL村9個村民組的478家農戶被動遷到JX社區，78名黨員安置轉移到了JX社區，占XL村黨員總數的56%。組建村通過與JX社區的聯建，打破原有的機構設置，將支部建在了動遷小區，支部明確要求黨員在社區中亮明身份，率先垂范，主動參與社區的文明創建、治安聯防等工作。

經過黨建引領下的居村聯動治理，JX社區的治理逐步理順。2017年11月14日，業委會成立，之后更換了物業公司。雖然物業費只有七毛五，但是在居村、業委會和物業公司共同努力下，物業費的收繳率已經由剛入住時的25%上升到了80%。除了每月15日的工作例會外，社區現在每月28號召開“四位一體”會議。業委會成立之后，JX社區兩個小區還推進了停車收費機制的建立，社區的公益性收入有了新來源，停車費每年能夠為社區創造100多萬元的公益性收入。在黨建引領下的居村聯動機制的作用下，JX社區的各項管理體制機制逐步健全，早期的一些社區治理難題也有明顯的好轉，社區居民的歸屬感也有所提升。

（二） 案例2：LX社區的居村共建

嘉定區T鎮LX社區是嘉定區T鎮國際汽車城項目動遷安置形成的社區，是一種較為典型的由農民別墅小區構成的農民安置社區。LX社區下轄的本地農戶有685戶，分為三個弄（225弄、650弄，801弄），建筑面積為50多萬平方米。LX社區的農民來自7個村，7個村均未被撤制，這些本村部分農民被安置到LX社區的村在T鎮也被稱作“組建村”，制度上提倡和要求居村之間要形成工作配合關系。作為一種因為“搬遷”政策在村外異地安置形成的農民安置社區，LX社區曾經一度深受各類問題的困擾。LX社區居委書記一度也較為頭疼：“雖然戶數不多，但是建筑面積較大，租賃房屋的外來人口較多，社區管理難度不小。”社區治理上的頭等難題是房屋無序出租形成的問題。LX社區雖然由農民別墅小區構成，但是由于地理位置較為偏遠和本地年輕人的流出，房屋大量出租給外來人口居住，本地農民自住率只占到60%。房屋大量出租伴隨著大量外來人口的導入，LX社區最高峰時導入的外來人口超過5000人，現在降低到4000人多一點。外來人口導入為本地農民帶來租金收入的同時，給社區治理帶來的難題也是突出的，包括盜竊案件多發、亂停車、車位緊張、垃圾產生量大、租賃糾紛等。另一個難題是本地農民的社區化生活適應困難。本地農民并沒有完全適應社區化生活，產生了一些亂搭亂建、亂種植、亂飼養（家禽）等“三亂”問題，特別是社區一度出現了“毀綠種菜”行為。LX社區已經考慮到農民的“鄉土氣息”，每家每戶的獨立庭院當中可以自主地規劃種植，但是仍然有不少居民對公共部位的綠化進行了擠占，將公共綠地變成了私家菜園。

面對社區治理難題，LX社區在區鎮兩級指導下采取了一條居村共建的社區治理創新之路。一個最為重要的做法是通過社區微更新自治項目創建來幫助農民改變村民行為，激發社區自治意識，凝聚社區骨干團隊，培育社區社會資本，引導農民生活習慣和行為方式朝向公序良俗方向轉化。2017年下半年，LX社區面向廣大居民征求意見，經過反復推敲和討論，居民選擇種植“薔薇花”來美化家園，并得到了區級社區共建項目的支持。社區居委會并沒有為居民“代勞”，而是本著過程導向和社會自主導向對創建活動進行引導和陪伴。“薔薇巷”的成功創建，不僅美化了社區環境，用綠地替代了原來農民的私挖亂種，而且也在創建活動中凝聚了人心，增進了團結。在“薔薇巷”項目的帶動下，LX社區逐步凝聚了一批積極參與社區活動的骨干隊伍，社區也找到了一條通過空間更新的自治項目來推動社區良性發展之路。2018年至2019年，LX社區在“組建村”和共建單位的大力支持下，通過社區空間更新的方式，對225弄小區8塊閑置宅基地進行了實用化改造，建成了一個漂亮的健身步道，健身步道環繞區域通過種植格桑花，形成一片美麗的格桑花海。在健身步道的建設過程中，社區既充分運用了共治力量，又充分激發了社區自治的活力。每個“組建村”為自治項目支持了3萬元，2個共建企業各支持了5萬元，T鎮政府幫扶了12萬元。2019年，LX社區又推進了新的社區更新項目，在225弄一塊閑置宅基地打造了88號“小花園”，“小花園”的建設充分依托了社區自治骨干，在居民骨干不計成本的參與下，社區用很少的費用打造了一個漂亮的“小花園”。2019年年底，社區又通過居民眾籌的方式，利用閑置邊角地，引入大馬士革玫瑰，打造了一片可食用玫瑰基地。

針對房屋無序出租問題和外來人口治理難題，LX社區也在居村共治上做出了有效的嘗試。農民安置社區的房屋出租行為關鍵是要“以房管人”，只有通過規范房東的出租行為才能實現有效的管房和管人。然而，對社區居委會來說，對于本地居民普遍發生的出租行為很難形成有實質效力的規范機制，而依法治理不僅面臨市場行為“管不到”的問題，而且還會遇到法不責眾和執行難的問題。LX社區也曾在2018年探索公司化經營以解決私房出租問題，基本做法是本地居民將私房長租給政府認可的公司，公司收儲后按照統一標準裝修和對外出租。但是新模式由于存在利益上的落差，并沒有得到本地居民和“二房東”群體的配合，私房出租的公司化管理模式自身也存在著內在的矛盾，比如抬高租金水平和增加管理成本等。2019年之后，LX社區逐步明確了房屋出租的新思路：一是加強對“二房東”群體的規范管理，通過執法部門的支持，淘汰一批不夠格的“二房東”群體，嚴格規范房屋再出租的相關管理標準;二是通過居村聯動的方式更好地對本地房東群體的出租行為進行規范約束，特別是通過“出租規約”明確房屋出租人的出租責任。LX社區的一個關鍵措施是在懲罰機制上引入“組建村”的影響力，規定“對違反本規約的房屋所有人，由其戶籍所在村民委員會視情況暫停或減少其福利待遇的發放額度”，這一條可以說讓“出租規約”對本地房東形成了實質性影響力。

通過社區微更新自治項目和居村共建機制的運行，LX社區的環境得到了明顯的改善，社區治理難題也得到了較為有效的緩解。特別是，經過社區自治創建活動的開展，LX社區居民的家園意識和自治能力得到顯著提升。社區骨干團隊從一開始的幾個人發展到了現在的30多個人，而且他們又聯系著更多的居民。在社區共建和居村共治機制的促動下，LX社區的宜居性得到了明顯的提升，社區的人氣得到了一定的回升，周末回家探親的本地年輕人變多了，一些社區居民甚至將家遷了回來，社區的自住率也開始回升。

（三） 案例3：BQ社區的以村管居

BQ社區隸屬于M鎮。M鎮處于嘉定區新城的開發區域，城市化速度快，用地需求大。在這個背景下，M鎮較早推動了以宅基歸并形式的農民相對集中居住，形成了不少農民別墅安置小區。BQ社區于2002年開始籌建，2004年11月成立社區居委會。BQ社區原來僅下轄BQ小區共473戶，后來又代管1個176戶的小區。BQ小區是M鎮第一個農村集中居住形成的安置小區，安置的村民主要是BQ村的村民，安置區域也在BQ村的范圍之內，是一種村內就地安置形式。BQ社區是一種較為特殊的村管社區，因為按照行政區劃，BQ社區和BQ村是平級關系，但是實際上，BQ村是BQ社區的“上級”。BQ社區居委會的“配置”也不齊全，BQ社區不是一個獨立核算單位，沒有自己的戶頭，政府下撥的經費都到BQ村的賬戶上了。BQ社區的工作人員也是“低配”的，真正的專職人員只有2個人，1個是社區居委會主任，1個是副主任。由于制度上的瓶頸，BQ小區的安置房沒有辦法辦理產證，BQ小區也就不存在所謂的業委會，但是2013年成立了BQ小區房主代表大會，經常性辦事機構是BQ小區房主自管會。

在村管社區模式下，BQ村與BQ社區在人事、用錢和社會治理上進行了充分的整合和打通。一是村居人事上的交叉。BQ村的主任擔任BQ社區的書記，BQ社區的2名條線干部兼職BQ社區的委員，BQ村的書記沒有直接擔任社區的職務，由此形成村管社區的治理架構。此外，BQ村的黨總支下設5個黨支部，分別為BQ村行政支部、BQ社區居委支部、2個老齡支部和1個新村民支部。在黨的組織設置體系中，BQ社區黨支部是BQ村的下屬支部，在組織上也確定了村管社區的安排。二是村對社區的財力支撐。M鎮對BQ社區每年按照20元/平方米下撥269萬元的農民動遷小區自管經費，主要用于物業管理和居委會的日常辦公經費。但是實際上，BQ社區的花費每年要超過330萬元，村里要向社區補貼一部分經費。BQ村原來的可用財力還不錯，每年有2000多萬元，開展“五違四必”活動之后有了較為明顯的下降，現在村級收入每年有1500萬元左右。三是社會治理上的以村托底。在社會治理上，社區居委會主要功能是調解矛盾糾紛，沒有能力解決更多難題。由于BQ社區主要住的BQ村的村民，戶籍關系沒有轉，對村里認同感強，而且地理上仍然在村域范圍，由村委會而不是居委會主導社會治理更為有效。作為安置小區，BQ社區的治理難點較多，比如外來人口多、出租率較高（將近三分之一），車庫住人問題、違章搭建較多、毀綠種植現象多、環境衛生整治難、停車較為無序等等。由村來主導社會治理有兩個方面的重要優勢。一是BQ村的工作人員力量較強。BQ村有18個村干部，其中有6個村兩委班子成員，12個條線干部。此外BQ村自招人員29人，包括8個人口管理員、21個小區物業管理人員。BQ村還有12個村民組長。二是可以依托“村規民約”解決治理難題。BQ村有著較強的福利發放能力，每年要向包括BQ小區在內的村民發放200多萬元的福利，內容包括助老福利、體檢、大病補助、助學等。福利發放與“村規民約”掛鉤是對村民行為的一種有效管束機制。

四、 農民安置社區的雙重管理：對城市化因素非同步性的治理調適

從不同城市化因素非同步性的調和角度，農民安置社區的居村雙重管理可以被理解為一種通過“拖慢”體制城市化的方式來提升基層治理能力的治理調適機制。農民安置社區處于不同城市化因素的匯聚地帶，空間城市化和體制城市化在速度上快于人的城市化和生計的城市化，并由此造成的空間、體制與人和生計之間的不適應性。空間城市化是一種較難調整的因素，而體制城市化則是調解不同城市化因素的機制閥門，從而可以緩和不同城市化因素之間的非同步性和不適應性。嘉定區對農民安置社區的雙重管理經驗并不是一種基于“頂層設計”的創新，而是來源于基層的實際治理需要以及對創新經驗的總結和推廣。由此可見，由于中國城市化獨特的空間生產邏輯，以及由此造成的城市化因素的非同步性，農民安置社區很難單純地依托社區居委會體制得到有效管理，而只能借助于一種城鄉混合的居村雙重管理機制來實現治理體制對過渡型社區的適應。

（一） 何以必須：農民安置社區的雙面社會形態

在社區社會形態上，人的城市化的速度是滯后的，農民安置社區具有城鄉混合的雙面社會形態。一是身份上的城鄉混合。包括嘉定區在內的上海郊區農民，即便已經被城市化進程安置到城市化社區，但是農民都更愿意保留農民身份，戶籍不愿意遷入所居住的社區。而事實上，被安置的農民又是社區的居民，體制上開始按照城市社區體制提供管理服務。二是生活習慣上的城鄉混合。農民安置社區雖然在物理空間上已經城市化，體現出更加緊湊和標準化的居住模式。但是被安置農民的生活習慣具有繼承性和積累性，他們沒有辦法快速消除以往在農村的生活習慣，更新為新式社區化的生活方式，比如繳納物業費、維護公共空間的綠化、參與垃圾分類行動等。三是價值認同上的城鄉混合。被安置的農民存在雙重認同，一是居住地社區的認同，這種認同是逐步發生和強化的過程;另一個則是對村莊和集體的認同，這個是基于歷史記憶和集體利益的認同。農民安置社區不僅有著雙面社會形態，而且也容易因為空間結構和空間性質上的巨大變化而成為一種問題化社區。前面三個社區案例都有一些共性的社區治理難題，比如，房屋無序出租和外來人口導入較多問題。很顯然，這與農民安置社區普遍存在的“空間富余”有很大的關聯，農民安置社區的周邊配套較為薄弱，這種社區空間很難吸引本地年輕人居住，本地人外流進一步增加了“空間富余”。農民安置社區又往往臨近工業區域，“空間富余”又吸引了周邊產業工人等外來人口的入住。在這種社區社會結構之下，社區居委會體制與居民之間缺乏有效的紐帶，同時要面對比一般社區更加繁重的空間治理任務，治理能力上的不足是顯而易見的。

（二） 何以有為：居村雙重管理的治理合力

在農民安置社區的雙面社會形態和繁重的空間治理任務下，居村雙重管理機制能夠發揮居村體制的比較優勢，實現一種居村共治的治理合力效應。社區居委會體制是一種社區化管理服務體系，其長處在于財政托底保障比較到位，各類設施和服務配備比較齊全，同時通過舉辦社區化公共活動創造新的社會聯結。以T鎮LX社區為例，該社區在社區體制下引入了更多的公共資源，通過社區自治項目，推進社區空間更新，實現社區社會關系的聯結和重組。但是社區居委會體制也有明顯的短處：一個是社區居委會體制面對的社區體制的起點——一種相對缺乏社會聯結的陌生人社會，雖然有極少數農民安置社區采取整建制安置，但是多數采取“插花式”安置方法，加之農民安置社區存在著大量的人戶分離和外來人口導入，社區治理面對的社會形態是較為原子化的，社區居民之間缺乏聯結，社區干群之間也缺乏聯結。另一個是很難有對社區居民的利益激勵手段，社區居委會的福利發放能力有限，同時又要落實許多觸碰社區居民利益的管控政策，較難在利益上建立與社區居民的密切聯系。

與社區居委會體制不同，村委會體制的短處是缺乏足夠的財政保障，也缺乏靈活多樣的社區化社會動員技巧，治理上也沒有社區體制那么精細。但是村委會體制的強項也很明顯：一個是與農民之間的社會關系資源豐富。村委會成員和被安置的農民都是土生土長的，在長期的生活中積累了信任，彼此之間還存在一定的親緣網絡關系，這些社會關系資源在一定的條件下可以轉化為解決社區治理問題的非正式手段。因為“在村社或單位居住共同體中，人們密切來往，信息高度流動，共同體內相互間的利益交織，形成復雜聯系的社會網絡，它非常容易形成兩種約束：人際關系的‘抵押約束，信用歷史約束”。①一位“組建村”的書記說，“我們有時也幫助居委會做點思想工作，他們也不常找我們，一般是遇到了難題，我們去說會給點老面子，畢竟是一個村的人，大家熟悉”（訪談記錄：2020-06-20A）。另一個是村集體有較強的福利發放能力，能夠在利益上對被安置農民產生較強的激勵約束作用。正如前面三個案例當中所體現的，對農民安置社區的治理要借助于村規民約的管束力量，因為村規民約的背后是村集體對其成員的掌控能力。所以，對于農民安置社區的居村共治可以被理解為基于居村雙重管理的機制設計，社區居委會能夠較為充分地借助村委會的社會關系資源和福利發放能力來實施社區治理。而從村委會的角度來說，與社區居委會的合作不僅能響應政府的號召，而且也減少自身的“麻煩”。一位熟悉基層情況的干部也指出：“村里也愿意幫忙，一個是被動遷的村一般比較有錢，不在乎給居委會贊助一點兒經費，而且村民還在那里，也說得過去。如果居委會的工作做不好，村民不滿意，村民還要找回到村里，村里也消停不了。”（訪談記錄：2020-06-21B）

（三） 何以可能：黨建引領是居村雙重管理的捏合機制

黨建引領在基層社會治理中顯然不是一種政治正確的“空話”，而是一種中國特色的社會治理路徑，因為中國式社會治理創新有著明顯的“政黨組織社會”的特點。①對社區治理的完善來說，政黨組織嵌入社區治理不僅發揮著“主體補位”的功能，而且發揮著對社會的“二次構建”的作用。②黨建引領的關鍵是將黨的政治優勢、組織優勢和群眾工作優勢有效轉化為治理效能，體現為黨建通過思想引領、組織設置、平臺搭建和活動舉辦等方式實現一種跨邊界整合。對于農民安置社區的治理來說，在正式行政科層體系下，居委會與村委會較難建立緊密的合作關系，兩者之間的資源、信息和人員也很難被打通。黨建引領的便利在于可以通過人事任命、組織設置、協調平臺、信息互通等機制將村委會的能力納入農民安置社區的治理體系之中。Q鎮JX社區更是一種典型的黨建引領下的居村聯動模式，在黨建引領的捏合作用下，“五聯五共”工作法有效調用了村級治理能力，加大了對安置社區的投入，使得原來問題重重的農民安置社區的各項工作逐步走入正軌。JX社區還通過村支部進社區、農民黨員服務社區等形式為社區治理工作提供了重要的黨員骨干資源，有力支撐了社區治理各項工作。M鎮BQ社區是一種村管社區，但是也能夠明顯看到黨建引領對村居關系的捏合作用。BQ社區的書記由BQ村的主任兼任，社區委員也由村干部兼任，同時BQ社區支部是BQ村黨組織領導下的一個支部，這些人事和組織上的設置都為村居關系協調提供了可能。也正是因為黨建引領的捏合，BQ社區和BQ村被緊密地捆綁在一起，在人事、資金和社會治理等方面形成實質意義上的社區治理共同體。T鎮LX社區的經驗也說明，社區居委會與“組建村”之間的合作共建需要黨建引領的捏合作用，T鎮一直推動在黨建聯建的平臺上促進居村之間的聯建共建，鎮黨委也在考核機制上要求村里配合社區居委會的工作，這種黨建引領的統合力量是居村合作的制度化力量。

五、 結語與討論

本文著重討論了農民安置社區的治理體制議題，并且基于上海郊區嘉定區的社區治理經驗，質疑了將居村共存、共治的社區治理機制簡單理解為一種“組織失調”的觀點。本文從政府主導的空間生產與城市化因素的非同步性的分析框架角度出發，說明了對農民安置社區實施城鄉混合的雙重管理機制，是一種調和不同城市化因素之間的非同步性和不適應性的治理調適機制。農民安置社區具有雙面社會形態，并且由于空間結構上的巨大改變造成了空間治理上的任務繁重，社區居委會的單向度的社區化治理很難找到有效的抓手。居村雙重管理機制則形成一種居村相互借力的合作治理格局，社區居委會通過借助于村級治理資源（社會關系資源和福利發放能力）解決社區治理難題，而村委會則依托與社區居委會的合作來實現對本村村民的“再管理”和新型服務遞送，由此形成的合力是推動農民安置社區治理走向有序的關鍵。嘉定區三個社區的經驗也說明，黨建引領是居村雙重管理的捏合機制。居村雙重管理機制并不會自動形成，只有在黨建引領下，通過人事任命、組織設置、協調平臺、信息互通等機制，才能在居村之間實現資源、信息和人員上的打通，形成穩定的居村合作共治的社區治理共同體。從人的城市化角度來看，由于涉及人的思想觀念更新的滯后性，居村雙重管理可能會延續較長的時間，這可以被理解為中國城市化不同因素的多維度和非同步性造成的一種社區治理體制上的復雜糾纏局面。

（責任編輯：余風）