基于“放管服”政策導向的高?？蒲薪涃M管理研究

張縣平（高級會計師） 許長安 （高級會計師） 李歌

（1西安郵電大學 陜西西安 710121 2西安航空學院 陜西西安 710077）

2016年7月31日，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提出了“放管服”結合的政策要求?！胺拧奔春喺艡?，主要包括擴大科研項目資金管理權限，下放差旅費、會議費管理自主權限，下放高?？蒲袃x器設備采購自主權限?！肮堋奔匆?guī)范管理，一是制定切合實際的科研經費內部管理辦法，二是加強科研經費的合法合規(guī)管理和績效考評，三是實行內部公開制度，加強對科研經費的監(jiān)督?！胺奔磧?yōu)化服務，高校相關部門要通過下放管理權限，簡化管理流程，減少不必要的檢查，積極推行科研財務助理制度，為科研人員減負?！八山?激勵”的政策措施對于激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力具有重要意義，但同時也增加了科研經費風險管控的難度。

一、“放管服”政策下高校科研經費管理存在的主要問題

（一）科研項目管理與科研經費管理相互脫節(jié)

當前，很多高?？蒲许椖抗芾硐到y(tǒng)與財務核算管理系統(tǒng)無法實現(xiàn)相融互通，財務數(shù)據與科研管理數(shù)據互相孤立?？蒲许椖抗芾韨戎赜陧椖康纳陥蠛统晒漠a出，高校為了提高科研項目的數(shù)量，主要關注申報項目的內容，而往往忽視科研項目預算編制；課題負責人申報科研項目時，由于缺乏財務知識和合理依據，項目預算編制隨意性大。科研項目預算編制不合理、不科學，最終實際開支與預算安排大相徑庭，結題時為了能符合國家的相關規(guī)定又不得不對相應的開支進行調整。

科研經費的使用應該嚴格遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t，但現(xiàn)實是科研項目支出混用現(xiàn)象比比皆是。對于同時研發(fā)多個項目的科研人員，實際報銷時，課題負責人簽字時往往隨意性大，不重視區(qū)分某筆費用應該屬于哪個項目的支出，造成課題經費混用。由于財務人員沒有參與科研項目的預算編制，不了解項目的研究內容，在課題報銷時難以甄別經費的使用與科研項目是否一致，即使科研人員虛報支出，財務部門也難以控制，導致大量非該科研項目支出在該科研經費中列支，降低了科研經費的使用效益。

（二）沒有正確平衡“放”與“管”的關系

對《意見》的理解，無論是科研工作者還是科研項目主管部門都存在過度強調“權力下放”而忽略“權力監(jiān)管”的問題，普遍認為政府對科研工作“松綁”，導致思想和行為上不同程度地產生偏差。項目管理部門放松監(jiān)管，認為科研經費的項目管理、經費管理、薪酬管理等都應該本著一切有利于科研工作開展的原則；項目負責人忽視項目經費預算編制和執(zhí)行，甚至出現(xiàn)虛列支出、套取項目資金的惡劣情況。

“放”是簡政放權，而不是“放松監(jiān)管”，一定是在規(guī)范管理基礎上的“放”?！胺拧焙汀肮堋辈幻?，它屬于一個問題的兩個方面，高校既要認真落實“放”的權力，也要積極承擔“管”的責任，必須在做好風險防控的基礎上為科研經費“松綁”。

（三）缺乏績效評價機制，科研經費使用效益不高

高?？蒲泄芾聿块T的關注點主要集中在教師每年的科研成果、申報的課題類型以及課題到賬經費，對科研業(yè)績的評價往往僅限于項目立項數(shù)、項目經費數(shù)、發(fā)表論文數(shù)量以及能否完成既定科研任務、能否如期結題，而忽視對科研經費產生效益的評價?？蒲锌冃гu價是當前科研管理工作的重中之重，也是高校提高科研水平和實力的重要途徑，一定程度上反映了高?？蒲泄芾硭降母叩?，已成為社會各界關注的焦點，有關科研績效評價的實踐和研究很多，但由于科研項目的多樣性、科研成果的差異性，至今尚未形成一套行之有效的科研績效評價體系，導致科研人員科研創(chuàng)新性、創(chuàng)造力大大降低，進而造成科研經費使用效率不高，科研成果轉化率低。

（四）科研人員誠信意識有待進一步養(yǎng)成

科研誠信應該是科研工作者必須遵循的基本原則，它關系到一個國家科學事業(yè)的良性發(fā)展和學術生態(tài)系統(tǒng)的有序運行。近年來，科學研究中偽造、篡改或剽竊等學術不端、科研失信事件頻發(fā)，大到剽竊他人研究成果、學術造假、代寫論文等不端行為，小到在科研經費中報銷非科研支出，編造虛假合同、虛構經濟業(yè)務等套取科研經費，影響極其惡劣。2018年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》明確要求，要嚴厲打擊嚴重違背科研誠信要求的行為，推進科研誠信建設制度化。推進科研誠信建設，首先要加強制度建設，改革現(xiàn)行人才評價、職稱評審唯成果論的現(xiàn)狀，其次要建立科研誠信檔案，提高學術不端行為的代價，對學術不端行為采取“零容忍”，一經發(fā)現(xiàn)絕不姑息，將惡意失信、違規(guī)人員列入科研黑名單，情節(jié)嚴重者依法追究其法律責任。

二、“放管服”下加強高?？蒲薪涃M管理的建議

（一）為科研活動提供全過程服務

1.積極推行科研財務助理制度。《意見》提出推行科研財務助理制度，為科研人員提供專業(yè)服務，讓財務人員參與到科研的整個流程，包括前期的預算編制、中期的經費報銷以及后期的項目結題和驗收。推行科研財務助理制度，為科研人員配備專業(yè)的財務助理，使其騰出更多的精力從事科研工作，能夠解決預算編制的隨意性和科研經費支出不合理等現(xiàn)象，一定程度上也能彌補高校在科研經費管理和監(jiān)督方面較為薄弱的現(xiàn)狀，對于規(guī)范科研經費的使用、提高科研經費的使用效益具有現(xiàn)實意義。

2.加強科研政策的宣傳。充分運用現(xiàn)代信息網絡手段，通過建立信息平臺、QQ群、微信公眾號等方式向廣大科研人員廣泛宣傳科研管理法律法規(guī)、財經政策和經費管理辦法，普及財務知識。要讓每一位科研人員都能認識到任何科研經費都不是項目負責人的個人財產；項目的支出內容必須與項目研究方向密切相關；項目負責人要對自己項目支出的真實性負責等。只有了解了才會主動配合財務、科研、審計、資產、監(jiān)察等相關部門的監(jiān)管，才能有效提高科研項目的管理水平和資金使用效益。

3.放管結合，規(guī)范科研管理。（1）“放”的方面。高校要堅持以人為本的管理理念，根據《意見》調整規(guī)則規(guī)范，簡政放權，優(yōu)化審批流程，給予科研工作人員更大的資金支配權，激發(fā)他們投身科研工作的積極性。（2）“管”的方面。高校要進一步細化科研項目的管理，制定可操作性強、行之有效的科研經費管理細則，做實、做細科研經費開支范圍、報銷的標準、審批權限，使科研管理部門和科研人員都能做到有法可依、有章可循、照章辦事，以解決科研經費支出混亂、研究弄虛作假、項目結題不結賬等問題，提高科研資金的使用效益。

（二）構建高?？蒲泄芾硇畔⑾到y(tǒng)

信息化在很大程度上左右著科研經費全過程管理實現(xiàn)的效果，是實現(xiàn)科研經費全過程管理的重要保障和基礎，因此必須高度重視科研經費管理信息化的建設和應用。高校的科研管理涉及到科研、財務、資產、人事等多個職能部門，不同部門各自為政形成信息孤島。對于科研項目的管理，不同的部門基于自身的職責，對項目情況了解不全面，加之部門間缺乏溝通協(xié)調的統(tǒng)一科研信息共享平臺，導致管理效率低下。科研人員必須就科研項目向各部門提交項目資料，費時費力，構建多部門共享的科研信息共享與服務平臺，簡化手續(xù)、優(yōu)化服務、共享科研信息和數(shù)據已勢在必行。

充分利用“大數(shù)據”“互聯(lián)網+”等現(xiàn)代信息化手段，構建涵蓋科研、財務、資產、人事等多部門共享的科研管理信息共享服務平臺，實現(xiàn)網上提交信息、財務網上預約報銷、短信平臺通知、網上調閱項目信息等，讓科研人員能夠通過該平臺便捷地提交項目信息，實時了解項目資金使用情況及結余情況；財務部門能夠實時了解科研項目的執(zhí)行進度和經費報銷支出構成；科研管理部門能夠實時了解科研項目立項、結題、績效等信息。

信息系統(tǒng)的建立，為科研人員提供了一個快捷便利的報銷平臺，簡化了科研經費財務報銷流程；對于監(jiān)管部門來說，可以利用平臺開展風險評估，實現(xiàn)對科研項目經費的有效監(jiān)督，最終實現(xiàn)科研項目內部信息管理無障礙溝通，使有限的經費發(fā)揮最大的經濟效益。

（三）加強對科研管理的內部控制和監(jiān)督

實施內部控制能夠有效規(guī)范單位內部經濟和業(yè)務活動，強化對內部權力運行的制約，防止內部權力濫用，建立健全科學高效的制約和監(jiān)督體系，促進單位公共服務效能和內部治理水平的不斷提高，實現(xiàn)“自我改革、規(guī)范權力、防范風險、促進管理”?？蒲泄芾淼膬炔靠刂埔槍蒲薪涃M管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，以風險控制為主線，以管理流程為抓手，科研部門、財務部門、審計部門協(xié)同，按照“明確控制目標→確定關鍵控制點→制定控制標準→進行業(yè)務流程控制→監(jiān)督與評價”的模式開展事前、事中、事后的管控。（1）事前管控。關鍵控制點主要是預算編制，增強預算編制的規(guī)范性和合理性，財務人員必須參與到項目的預算編制中，為項目的預算編制提供服務和咨詢?？蒲薪涃M規(guī)模大的高?？梢栽谪攧仗幭略O專門的科室管理科研經費，科研經費規(guī)模小的高校財務處可以配備專門科研經費管理崗位，對項目預算方案進行審議，并提供建議。（2）事中管控。關鍵控制點主要是報銷環(huán)節(jié)，防止科研經費的流失，提高科研經費的使用效益，一方面要制定符合實際的科研經費管理制度和業(yè)務流程，規(guī)范科研經費的報銷，加強經費的支出審核，基于業(yè)務流程關注風險，對關鍵控制點進行重點關注；另一方面要利用信息化等手段實現(xiàn)對科研項目執(zhí)行的全過程跟蹤，提高項目支出的透明度。（3）事后管控。關鍵控制點主要是績效評價和內部審計監(jiān)督，對科研項目的績效評價，不能只停留在對科研成果的績效評價，還要綜合考慮科研項目的預算執(zhí)行、經濟效益、社會效益等諸多指標。

作為高校監(jiān)督體系中重要組成部分的高校內審機構，應積極發(fā)揮在科研經費管理中的監(jiān)督作用。對科研項目的審計要從常規(guī)的結題審計轉變?yōu)槿^程跟蹤，尤其要對重大科研項目實施跟蹤審計，規(guī)范科研經費使用、提高科研資金的使用效益和科研管理水平。

（四）加大對科研人力資本的合理補償

1.增加勞務費支出的靈活性。項目勞務費預算要據實編制，不再設置比例限制。發(fā)放勞務費人員為參與科研項目研究并有實際貢獻的相關人員，具體包括在校的博士生、研究生、本科生，項目組為開展科研項目而臨時聘用的專家、學者、科研人員等，均可以根據其在項目中所承擔的具體研究任務以及貢獻程度支付相應的勞務費，具體發(fā)放標準可以參照當?shù)匦袠I(yè)的平均工資水平確定。外聘科研人員的社會保險補助等也可以視情況納入勞務費科目列支。

2.加大對科研人員的績效激勵力度?？萍紕?chuàng)新的核心力量是人才，加大績效激勵是激發(fā)科研人員積極性、創(chuàng)造性的一個非常重要的手段。要大幅提高間接費用的比重，取消績效支出在間接費用中的比例限制，在制度層面明確對科研人員的績效激勵。

高校要在《意見》框架下結合本單位實際，制定能夠充分體現(xiàn)科研人員在項目中的實際貢獻的績效激勵制度，對在關鍵領域承擔核心技術攻關任務并取得突出成績的科研人員加大薪酬激勵，要通過增加科研績效支出的方式加大對人力資本的合理補償，要通過提高成果轉化分配比例來促進科技成果轉化等。

（五）引入平衡計分卡，建立綜合科研績效評價體系

科研成果和經費的使用效益是衡量高?？蒲泄ぷ鞒尚У囊粋€重要內容。由于科研成果存在差異性和時效性，高校的科研績效評價較為復雜，雖然大多數(shù)高校開展了科研績效評價，但是評價指標體系并不科學，要么只關注科研成果和到賬經費，要么只關注財務指標，這種以片面追求社會效益為主要目標的高校科研評價不全面、不科學，應當建立起財務指標與非財務指標相結合的綜合科研績效指標評價體系。該體系要能夠反映科研項目所產生的經濟效益、社會效益，也要將科研成果的先進性、創(chuàng)新性、應用前景、學科貢獻以及經費使用合理性等納入績效考核指標體系。同時，績效評價必須與獎懲相掛鉤，科研績效評價好的給予獎勵，激發(fā)教師開展科研研發(fā)的動力，科研績效評價差的或評價不合格的要有相應的懲罰，促進教師高質量地完成科研課題。

建議依據平衡計分卡（BSC）理論構建高校科研績效評價指標體系。該理論從客戶（社會評價）、內部業(yè)務流程（社會貢獻)、學習與成長（科研戰(zhàn)略）及財務（科研經費）四個維度設置評價指標和指標權重，開展科研績效評價，有效兼顧科研戰(zhàn)略、科研過程、科研行為與科研結果等各個方面，可以實現(xiàn)財務指標和非財務指標的相互融合，滿足高校科研績效評價的要求，為高校決策提供全面有用的信息，實現(xiàn)高?？蒲袘?zhàn)略目標。

需要說明的是，不同的高校由于辦學層次不同，不同的學科專業(yè)由于辦學定位不同，具有很大的差別，學校應該結合自身的實際情況，制定出一套適合本校科研項目經費的績效評價指標體系。同時，在運用平衡計分卡評價科研績效評價的過程中，需要根據學?？蒲袘?zhàn)略的變化，適時地調整這些指標的內容和權重，使其更加切合實際，對需要進一步發(fā)展的短板指標加大權重；對已經達到目標的指標降低權重，以充分發(fā)揮出這一戰(zhàn)略執(zhí)行工具的最大效能。

三、結束語

綜上所述，在“放管服”背景下的高?？蒲薪涃M管理是“放、管、服”三者的統(tǒng)一，既要做到簡政放權、優(yōu)化服務，又要做到提升管理、提高資金使用績效。實施高校科研經費全過程管理對于提升高?？蒲蟹蘸凸芾硭骄哂兄匾饬x，能夠涵蓋從項目立項到最后結題結賬的事前、事中、事后管理，包括項目預算編制、預算批復、撥款立項、經費使用和項目決算等各個環(huán)節(jié)。通過提供全過程服務、構建高?？蒲薪涃M管理信息系統(tǒng)、加強對科研經費管理的內控和監(jiān)督、建立綜合科研績效評價體系來有效推進和加強科研經費的全過程管理。