行政事業單位預算管理問題研究

楊文龍

摘 要：行政事業單位一般不以營利為目的，其經費來源主要為財政撥款。本文首先分析了行政事業單位的特殊性，然后對預算管理中存在的問題及應對措施進行探討，以期通過加強預算管理，更好地為單位健康發展服務。

關鍵詞：行政事業單位;預算管理;問題;對策

一、引言

為加強資金管理，科學配置資源，保障各項事業的健康發展，提高資金使用效率，行政事業單位預算管理的重要性越來越凸顯。預算管理要覆蓋預算編制、預算執行及分析、預算績效評價全過程，然而在實際管理中，部分行政事業單位在預算管理方面還存在著一些不可忽視的問題，如預算管理意識缺乏、預算編制不科學、預算執行不理想、預算績效評價不健全等，需要加以完善。

二、行政事業單位預算管理存在的問題

1.缺乏預算管理意識

由于行政事業單位資金的主要來源是財政撥款，部分單位認為財政資金是經常性撥款，無論資金使用情況如何，反正財政都會兜底，致使單位管理層的預算管意識淡化，對其重要性的認識不足，存在一定的隨意性和盲目性。

在很多單位，預算管理只是財務部門的事，而其他部門的參與意愿及參與度較低。很多人認為預算管理是非常專業的工作，業務部門只需要負責把本部門職責工作做好，至于預算資金執行率、預算績效等工作都不在乎。這些情況導致預算編制、執行情況與單位的年度工作計劃完全脫節，出現一些急需開展的項目沒有預算，而一些項目預算結余過大等現象，嚴重制約了單位的發展。

2.預算編制不夠科學

目前，行政事業單位根據屬地原則，可劃分為一級預算單位、二級預算單位和基層預算單位。首先，各預算單位財政預算申報模式近些年未做根本性調整，有些單位未考慮預算年度內的重要工作，直接照搬上年預算，既不夠科學也不準確。同時，預算編制很多采用基數加增量的方法，方法過于簡單，未與單位發展規劃相結合，脫離了單位真實需求，不利于單位發展。

其次，預算編制基礎數據采集過程中沒有深入調研，單位缺乏數據共享中心。在高校，以在校學生人數為例，各學院、教務處、招生就業處三者提供的數據就存在不一致現象，預算編制的基礎數據就缺乏說服力。即使基礎數據采集上來，也沒有進行量化分析及科學研判，數據僅僅就是數字，缺乏前瞻性。

最后，預算定額標準體系尚未健全。有的單位依然執行十幾年前的標準，尤其單位項目支出標準不好把控，缺乏科學性，致使部分單位的項目支出預算充足，而其他單位的項目支出預算就很難得到保障，降低了預算管理的嚴肅性和權威性。

3.預算執行力不強

預算執行隨意性大，有些單位錯誤認為撥付的預算資金就是自家的，想怎么開支就怎么開支，愛什么時候用就什么時候用，致使預算實際執行與申報的預算目標出入較大。

另外從框架結構來看，財務預算是以會計科目為載體，而單位預算又是由一個個具體項目組成，預算執行過程中存在一定難度。例如，差旅費科目反映工作人員臨時到常駐地以外地區公務出差，期間所發生的城市間交通費、住宿費、伙食補助費和市內交通費，就很難識別出具體是什么預算事項，預算執行真實性很難保證。

不按規定流程進行預算調整，缺乏必要的審批環節。存在以會議落實預算調整程序的現象，此類會議甚至沒有邀請財務部門參加，預算執行的嚴肅性缺失。一些單位為了加快預算執行，提高預算執行率，存在年底突擊花錢現象，目的就是預算資金不被財政收回，致使預算資金使用混亂，忽略項目審批流程或跨項目支付，產生了極大的財務風險。

4.預算績效評價體系不完善

由于地區限制、行業特性、服務對象、各級層次不同，使得預算評價指標存在較大差異，預算績效考核指標存在片面性。部分單位簡單地認為績效評價就是對資金使用規范進行評價，對績效評價的認識膚淺，考核指標賦值不科學，與單位重點工作目標脫節，致使單位的績效評價無法真正做到層級分明、重點明確，也無法發揮導向作用，缺乏有價值的考評結果。

而一些單位根本沒有建立預算績效評價體系，有的單位雖然建立了預算績效評價機制，但是往往流于形式，在制定績效評價方案和選擇績效評價標準上缺乏規范性，預算績效評價依據約束力不強，致使無法科學準確地進行預算執行評價，嚴重影響了預算管理效果。

三、行政事業單位加強預算管理的措施

1.樹立預算管理理念

單位要樹立正確的預算管理理念，加強宣傳普及，轉變預算管理單純只是財務部門工作的觀念，從管理層到執行層要強調全員參與，要強化對預算管理重要性的認識。沒有管理層對預算管理的支持，預算工作很難有序推進;沒有業務部門對預算管理的貫徹，預算工作就很難落到實處。

通過設立專門組織架構，不斷加強預算管理意識。如建立預算管理委員會，委員會主任由單位管理者擔任，成員由各部門主管人員構成，負責制定預算管理的方針和政策，審議預算草案，監督預算行政等。同時，需進一步完善預算管理制度，加強預算管理宣傳，建立良好的溝通與協作機制，使預算管理政令暢通，保障單位履職履責，促進單位健康發展。

2.完善預算編制方法

行政事業單位的預算編制可采用零基預算法，從實際需要出發分析預算的合理性，經綜合平衡，可以靈活應對內外部環境變化，有利于增強預算編制的透明度。規范預算編制程序，嚴格執行“兩上兩下”預算編制流程。

事前，必須進行周密的調查，建立數據中心，實現基礎數據實時更新和共享，確保收集的基礎數據全面完整、數字真實準確，歸集和測算部門預算需求;事中，加強部門溝通，準確把握基礎數據并加以分析。關乎事業發展的關鍵項目必須進行充分論證，明確目標和措施;事后，下達預算通知并撥付預算指標，需要嚴格執行批復的預算方案，強化預算監督，完善預算績效評價體系。

建立科學合理的預算定額標準體系，基本支出按照“雙定額”標準，即綜合定額和財政補助定額，在編制預算時應優先保障基本支出。項目支出按照地區相關項目支出標準，堅持專項性、獨立性、完整性，針對不同目標應分別設立項目，明確項目支出范圍，做到基本支出與項目支出不交叉。建立定額標準動態調整機制，及時調整定額標準，增強預算編制的科學性和準確性。健全財務及相關業務基礎信息庫，實現業財一體化。

3.強化預算執行力

預算項目一經批復，各單位應按照批復的預算組織項目實施。單位應及時完善預算執行考核體系，以季度為單位加強預算執行分析和總結，對預算執行進度進行定期通報，要壓實支出進度責任，明確責任人，倒排時間表，按照項目合同約定和實施進度，切實強化預算執行。

定期進行預算執行分析，強化預算執行監督。對預算執行不理想、未按預算目標執行的，進行點名通報，查明預算執行中存在問題和難點，有針對性地進行指導，確保完成年度預算執行任務。

規范預算調整程序，預算執行中原則上不予調整，因特殊情況確需調整預算時，明確調整原則，在客觀、合理、可行、經濟最優的基礎上，嚴格控制調整頻率和次數，預算調整方案中應包含預算調整理由、調整建議方案、調整前后預算指標對比、調整后預算指標可能對單位預算總目標的影響等，以符合單位發展戰略和年度工作目標。

4.優化預算績效評價機制

加大力度建立健全績效管理的制度體系，明確績效管理的工作目標、職責分工、工作程序、工具方法等。預算績效評價目標必須經過充分論證，有助于單位實現愿景目標和長期發展戰略，做到“以事定錢、以錢控事”。同時，績效評價指標要清晰，能量化的盡量量化，要有較強的操作性。

單位要加強對預算績效評價重要性的認識，加大對預算績效評價的宣傳力度。鼓勵單位內部組建績效評價隊伍，從財務部門、管理部門和業務部門中選取骨干，組成績效評價工作小組，單位管理者擔任負責人，為單位績效評價工作提供保障。同時，還可以通過要求第三方評價機構、聘請專家參加等多種形式，創新評價方法。

優化預算績效評價機制，推進績效評價結果運用，做到評價結果與下一年度預算安排掛鉤，優先安排評價效果好的項目，督促改進績效評價效果一般的項目。同時，將績效評價結果與部門、個人的年度績效考核掛鉤，實現獎優罰劣，做到“花錢比問效、無效必問責”，建立責任追究工作機制，推進單位績效評價工作。

四、結語

隨著行政事業單位預算管理難度加大，單位對預算管理工作的重視程度必將越來越高。只有緊跟時代發展的趨勢，結合單位實際情況，做好預算編制、預算執行、預算績效評價等各個環節工作，才能更好地保障單位健康穩步發展。

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（責任編輯：王文龍）