關于行政事業單位預算管理的思考

夏志敏

（江西省鷹潭市貴溪市財政局，江西 鷹潭 335400）

一、行政事業單位預算管理概述

預算管理是一種綜合預算管理，行政事業單位根據自身職能需要，按照統一格式將綜合財務收支計劃從編制審核到匯總上報，由財政部門審核后提交到地方人大批準，所有財政性資金實行統一管理，統籌安排。行政事業單位是國家對社會進行管理的重要機構，如何提升行政事業單位管理社會公共服務的能力尤為重要，加強預算管理對行政事業單位來說有著積極的意義，總體來講有以下幾個方面：

（一）有利于推動國家政策順利實施

行政事業單位在《預算法》賦予的職能范圍內對預算年度的收支預測，充分體現了黨和國家的方針政策，與國民經濟增長速度相一致，支出安排體現了勤儉節約，人員支出嚴格按照國家工資社會保障政策規定執行。為了應對今年嚴峻的經濟形勢，國家號召行政事業單位帶頭勒緊腰帶過苦日子，縮減相關預算支出，更加突顯預算管理的重要性。

（二）有利于提高財政資金使用效率

新的預算法實施后，政府增強了宏觀調控能力，規范了政府采購行為，將行政事業單位對政府采購、購買服務等列入預算安排，對采購活動等作了相關的規定，督促行政事業單位用有限的資金辦好事，取得經濟效益和社會效益，最大限度提高資金的使用效率。

（三）有助于實現社會公共服務功能

加強預算管理是實施公共財政的內在要求，也是深化財稅體制改革，建立現代財政制度的重要內容，最終達到優化財政資源配置，提升公共服務質量的目的。

二、行政事業單位預算管理目前存在的問題

（一）預算管理觀念淡薄

全面預算管理要求全員參與、業務范圍全覆蓋、全程跟蹤。目前，大多數行政事業單位預算都由本單位財務部門來實施，行政事業單位因其資金主要來自地方財政，在確保自身運轉的前提下，財務部門日常工作中更多注重財務核算，而忽視財務管理，其他部門也只是注重業務不懂管理，對預算管理缺乏基本的了解，有些單位規模較小，沒有配備專職的財務人員，也沒有指定相對固定的人員進行預算管理工作，從而會聘用代理記賬機構人員填報預算資料的現象，而這些人員往往對單位整體情況不甚了解，預算管理也就無從談起。

（二）預算編制不盡合理

行政事業單位預算編制較粗糙，對全年收支缺乏充分的預測和詳細的規劃。具體表現在：相關政策規定范圍標準的開支能做到精確預算，但對一些非剛性的項目往往會人為夸大或縮減；人員經費與公用經費支出沒有明確區分，在人員經費中列入公用經費支出，或將公用經費支出列入人員經費；在對收入預算沒有留余地，將沒有可靠依據的收入項目列入預算，造成收不抵支，甚至出現赤字預算；對項目工程、采購支出等沒有進行前期充分考察可行性論證就匆匆上馬，導致后期預算執行過程中頻繁調整。

（三）預算執行管理不力

部分行政事業單位沒有嚴格執行預算批復，無法合理安排預算資金，甚至超預算支出。部分地方政府權力利害部門在前期預算編制不夠合理，在執行預算過程中導致收支不平衡，產生資金缺口，至預算年底便以報告的形式申請撥付資金，自主隨意性較大，預算管理流于形式。在政府采購方面，泄露信息，違反相關規定高價購買不相匹配的公共服務，或采購質次價高的貨品。在工程項目方面，隨意增加預算項目，或頻繁調整預算項目，造成財政資金的濫用和浪費。在資產管理方面，國有資產出租出借擔保處置未按照規定程序發行報批手續，信息該公開的未公開，存在暗箱操作，處理過程不夠透明，收入部分未納入單位預算，進行統一管理。行政事業單位由于缺乏行之有效的預算監督體系，加上內部管理較為松散，因此預算執行過程中，行政事業單位對財政資金的使用無法做到有效明確，導致了預算編制與預算執行相脫節，執行結果不夠準確，執行效果較差。

（四）預算考核評價缺失

相比企業預算管理而言，地方行政事業單位缺少預算考核評價機制。許多行政事業單位普遍認為預算管理就是從計劃編制到執行，沒有事后監督，但沒有考核評價的預算管理是不完整的。雖然許多地方政府在財政部門設立了專門的績效管理部門，也出臺了一些績效考核管理辦法，但由于多方面的原因很難開展起來，究其原因有以下幾點：首先是地方政府各級部門單位管理層不夠重視。由于預算績效管理是近幾年來新開展的一項新工作，沒有進行全地區、全方位推廣，也沒有拿來就用的具體操作方法，主觀上沒有積極推動的動力。其次是人員配備薄弱。預算績效管理工作綜合性極強，涉及預算、采購、評估、工程建設等方方面面的業務，單靠財政一個部門的人員很難運作起來。再次是評價主體不對等。由于預算考核評價屬于事后監督，財政資金的管理使用通常是集體決策和單位負責人，從資金申請執行到結算都是走過場。當前預算的外部監督主要以人大、審計部門為主，由下一級機關對上級機關的監督常常是無效的，形同虛設。無論是內部監督還是外部監督都無法起到真正的監督作用。

三、加強行政事業單位預算管理的對策

（一）強化預算管理理念

行政事業單位要實行全面預算管理，首先，要從觀念上改變，凡事預則立，不預則廢。單位管理層要提高對預算工作重要性的認識，再推進到具體執行相關預算工作人員，從上至下，由財務部門到各業務部門，從編制預算到預算執行再到預算績效管理，全員全范圍全過程都高度重視起來。其次，要將預算管理融入內部管理控制制度，明確崗位職責，落實責任分工，對預算結果進行監督和獎懲。再次，要加強行政事業單位工作人員預算業務的培訓。在開展預算工作前召開動員大會，召集相關業務部門科室，有條件的可以邀請外部專家對單位預算業務進行指導，穩固預算管理人員隊伍，以舊帶新，對新涉人員進行崗前培訓，讓每一位參與此項工作的人員意識到預算是一項嚴肅而專業的工作，從態度上認真起來，各司其職，各盡其才。

（二）提高預算編制的合理性

行政事業單位預算編制應當準確可靠，量力而行。嚴格按照政府收支分類科目的支出經濟分類、款級科目規定，對人員經費和日常公用經費實行定額管理的按單位核實確定人員數進行預算編制；建立合理科學的預算收入支出標準體系，合理測算各項收入支出資金，對沒有把握的收入項目數額不列入預算，對支出做好測算，減少預算編制中的主觀隨意性；在保證基本支出的前提下，對項目支出進行評審排序。通常來說，行政事業單位的項目支出大多來源于政府的項目庫，這種數據庫系統能夠幫助財務人員選擇恰當的項目作為部門預算項目，使其高質保量完成申報、認證、分析，保障預算編制的合理性。

（三）加強預算執行控制

行政事業單位應當嚴格遵照預算法，合理安排預算資金，不得超預算支出。加強進度控制管理，通過及時監控分析，將預算總目標細分解，把握預算目標實現進度并實施有效評價。加強預算管理的剛性約束，經批復的預算一般不予調整，若受國家有關政策、市場環境、不可抗力等客觀因素影響，確需調整也應當嚴格按照規定的審批程序進行分類處理，剛柔并舉。加強國有資產管理，有效規范政府采購行為，始終堅持資金管理與預算管理緊密結合，促進行政事業單位資產整合與共享共用，提高資金使用效率。加強宏觀調控，引導行政事業單位平衡長期目標和短期目標、收入與支出、結果與動因，進行差異分析與糾偏，優化預算進度流程，通過會議、網絡培訓等形式進行多渠道持續不斷的溝通與輔導，使預算得到充分理解和有效執行。

（四）完善預算評價機制

地方政府要高度重視，推動預算績效管理調配工作常抓不懈，將預算績效管理工作列入年終考核，對單位進行綜合排名，直接與單位年終績效考核獎金掛鉤。財政部門作為牽頭單位，應切實擔負起預算績效管理具體工作，配備足夠的人員經費，選派業務骨干到有實踐經驗的地方學習，借鑒先進做法。對于某些專業性較強的業務可以選擇外包，或聘請專業顧問。進一步加強財政資金管理，改進資金管理水平，提高預算資金的使用效率。行政事業單位要樹立績效管理理念，強化績效責任意識。設立預算績效管理機構，根據預算執行情況定期實施績效評價與激勵，對預算情況形成系統客觀公正的評價，采用召開發布會、網站、面板公告形式，及時有效兌現激勵承諾。健全績效管理機制，對預算編制、執行和完成情況實行全程追蹤問效，依托財政綜合業務一體化信息平臺，搭建預算績效管理體系，對未按要求設定績效目標的項目，不得申報預算資金。將財政支出績效評價報告進行公示，自覺接受社會各界監督。完善部門預算信息披露制度和公開反饋機制，主動接受人大、審計等部門和社會的監督，使預算管理真正做到公開透明。

四、結束語

綜上所述，行政事業單位為適應現代經濟穩健發展，要解放思想，加快角色轉換。加強對預算管理的重視，完善預算管理體系，夯實預算隊伍，不斷提升預算管理水平。正視當前預算管理出現的問題，貫徹執行黨和國家的方針政策，嚴格執行預算法相關規定，在預算編制執行過程中合理有效地管理使用好財政資金，提升公共服務能力，完善預算評價機制，自覺接受相關部門的考核與監督。不斷結合實際情況改進預算管理，提高行政事業單位的管理能力。