基于績效視角的 行政事業單位預算管理水平研究

陳怡

（上海市住宅建設發展中心（上海市住宅修繕工程質量事務中心），上海 200003）

黨的十九大明確將全面實施預算績效管理作為重點工作部署，為行政事業單位開展預算績效管理工作提供指引，充分體現了推進改革開放再出發的內在精神。預算績效管理的核心是強調支出管理中的目標與結果以及與其結果有效性之間的關系，開創了一種新型的、面向結果的管理方式與理念，以提高財政資金使用效益為重點，為行政事業單位提供了先進的經營管理方式。全面預算績效管理的實施，極大提升了行政事業單位的經營管理效率，以預算為對象開展績效管理活動，將績效目標管理、績效跟蹤監控管理、績效評價及結果應用管理分別納入預算編制、審核、執行監督、考核的全過程，與傳統預算相比，更具科學性。

一、全面實施預算績效管理的必要性

以2019年上半年的財政數據為例，1-6月全國一般公共預算收入累計為107846億元，同比增長3.4%，全國一般公共預算支出為123538億元，同比增長10.7%，財政收支矛盾日益突出，“增收、減支、提效”已經成為主旋律。加快建成全面預算績效管理新體系，充分發揮財政在推進現代化建設中的職能作用。而上海作為在全面實施預算績效管理領域中的先行者，更提出了將在2021年底，在全市范圍內形成“預算決策有評估、預算編制有目標、預算執行有監督、預算完成有評價、評價結果有應用”的預算績效管理新機制。

二、行政事業單位實施預算績效管理中存在的問題及困難

現階段全面預算績效管理工作已經在行政事業單位開始實施，形成了不少好的經驗及辦法，但隨著我國經濟的不斷發展和事業單位分類改革的進行，從實踐效果來看，運行效果并不理想，主要表現在以下方面：

（一）對于預算績效管理缺乏科學的認識

目前，我國行政事業單位預算績效管理還處于一個不斷探索階段，各方面配套條件尚不成熟，單位預算管理人員專業性不強，缺乏完整的預算績效管理意識，將預算管理和績效管理的概念割裂，并沒有形成一個完整的聯合體。大多數行政事業單位在預算管理過程中，更多的是停留在簡單的計算、調整、審核等過程，尚未適應預算績效考核管理方式帶來的改變，嚴重受到傳統觀念制約，沒有明確預算績效管理中將制定預算、制定績效目標與考核等融為一體的管理意義與目的。

（二）績效目標設定難以細化與量化、績效評價可操作性難度較大

現階段，財政部等部門雖先后出臺了相關政策文件來明確規范預算績效評價指標體系，但不同級別、不同類別乃至不同地區的行政事業單位都具有各自不同的特點，現行的指標體系并不具備針對性，無法滿足不同行業中單位的個性化需求。而各個地區的績效評價指標也缺乏統一的規范，有些地區側重事前控制，有些地區更偏向事后評價，常常出現各自為政的情況。這些評價指標中以定性指標居多，定量指標偏少，有些單位為了減輕工作量，將可以通過大數據分析得出的定量指標人為地轉化為定性指標，從而影響了績效評價的科學性與全面性。

（三）績效管理執行力不強，難以和預算有機結合

我國現行的績效管理仍處在以事后評價為主的階段，缺少對于項目執行全過程的介入與評價。財務預算管理與業務管理的配合度不夠，難以形成合力，造成財務部門在項目的事前介入與過程跟蹤中的控制力度不夠。項目管理未能在財務數據分析的基礎上及時系統地反映績效目標的運行情況和實現情況，而預算管理也未能在執行過程中發揮統籌、監督、控制的作用對目標的實現度及完成情況進行及時的糾偏。

（四）預算績效評價的公開力度不夠

目前，我國已經逐漸地向社會公眾公開預算績效評價的相關信息，但總體來說，滯后性較強，透明度也較低。大部分省級政府只將1/3的財政信息對外公示，無論從公開的范圍、公開的渠道以及公開的信息量來說，都還遠遠不夠。同時，預算信息的低透明度也會導致預算績效評價由于缺乏外界的監督，出現實施不到位的現象，對于績效目標的實現造成阻礙。

三、從績效角度提高行政事業單位預算管理水平的措施

將績效引入財務預算管理的全過程，形成“用錢必考核，花錢必問責”的新常態，建立一個健康有序的運行機制，通過績效考核推動預算管理工作的開展，有利于提高預算管理執行效率，優化行政事業單位經營管理結構，從根本上發揮財政資金的指引作用。具體來說，可以從以下方面加強預算績效管理：

（一）加大宣傳引導，樹立全員預算績效管理的理念

預算績效管理是當前各級政府財政管理工作關注的重點，各級財政及財務部門應通過各種渠道，如業務培訓、專題報告、信息公開等方式，擴大預算績效的影響力，將預算績效的概念深植于每位員工的心中，讓每位員工從根本上重視績效考核。強調預算績效是“一把手”工作，努力轉變行政事業單位領導層的思想，明確預算績效管理的實現需要多方的支持與參與。而這個實現的過程只有通過全員參與，資源才能在每一個環節被合理分配，資金的使用效益才能最大化。從當前預算管理機構來看，大多數行政事業單位都將財務部門列為預算管理職能部門，全面實施預算績效對財務人員的工作水平提出了更高的要求，為充分發揮財務人員專長，行政事業單位財務人員應不斷加強自身專業知識學習，更多地了解單位的每項業務工作，為新時期下預算績效管理工作提供助力。

（二）引入成本概念，量化績效指標，設定科學合理的績效評價方法

應打破傳統的預算管理模式，為不同地區、不同類型的行政事業單位量身定做不同的績效指標體系，增強指標的針對性，管理的科學性與合理性。例如，以筆者所在的工作單位為例，本單位系上海市住建委房管局下屬的事業單位，主要負責上海市保障性住房大型居住社區的建設與協調推進工作，筆者總結了以下幾個方面可選做績效指標中的定量指標。其中包括：大居土地款差價收取的進度、保障性住房公建及內外市政配套項目建設完成率、裝配式建設方式及BIM技術在新建保障房中的使用率、大居征收安置房源價格評估完成情況等，這些都可以用作數據支撐反應績效目標的完成情況。行政事業單位應加大研究力度，盡快分析建立符合本部門、本行業特點的績效目標指標體系，滿足新形勢下預算績效管理的要求。

現行的預算績效評價方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，各單位在績效評價過程中隨著不同的時期、不同的階段采取不同的評價方法，也可以根據不同的評價對象，采用一種或多種方法結合運用，確保績效評價的客觀公正、規范有效。

（三）加強績效管理執行力度，形成“多位一體”的管理模式

為充分發揮預算管理指引作用，行政事業單位應從本單位的實際情況出發，制定符合本單位實際情況的預算考核機制，將預算管理環節中的編制、審核、下達、執行等環節和績效管理的分析、反饋、考核環節有機結合，用績效考核工具推動預算管理的優化，提升預算管理效率。一是在加強績效管理執行力方面，健全管理責任人考核制度，細化責任人職責，建立嚴格的考核機制，對責任人實行終身考核責任制。同時，發揮內部審計職能，建立績效審計內部監督機制，對審計過程中發現的各種違規行為及時上報，將風險控制在合理范圍內。二是預算決策階段，應提前介入決策環節，建立事前績效評估機制，明確績效目標，將考核目標作為評估重要內容，各單位在上報預算時應結合目標進行上報，未通過評估或未按規定上報的，不得申請預算，限制資金使用。三是預算編制環節，嵌入績效考核目標，從考核目標出發，在編制預算時，對采購、成本、費用、收入等因素進行分析，使其編制有充分的設立依據和規范的立項流程，有保障目標實現的制度和措施。四是在預算執行過程中，實時監控預算執行情況，將執行結果和績效目標進行聯合分析，對偏離目標、未達預期的經營行為進行糾偏或調整，分析存在問題的原因，及時上報單位管理層，確保預算和戰略目標一致。

（四）提高信息透明度，推進預算績效數據公開

當前，預算績效評價的信息大多只能從政府門戶網站及財政部官網獲取，預算績效評價結果的公開力度不夠。有些地方僅選擇性地公開績效項目金額、績效自評項目數和部分自評表，而有些地方僅公開績效評價結果為合格以上的項目，造成透明度的缺失。在這一點上，可以借鑒國外的先進經驗，開放網絡平臺，將所有的與預算績效項目相關的數據統一公布在一個網站上，方便公眾查閱，提高信息使用率。而在公開內容方面，更應加強制度建設，統一公開預算績效評價信息的框架，規范公開的內容結構，增大公開的覆蓋范圍，推動預算績效評價信息透明度的進一步提升。

四、結束語

綜上所述，預算績效考核對行政事業單位的經營管理起著非常重要的作用，是行政事業單位未來管理的重要工具，是提升自身服務能級的重要方法。對行政事業單位來說，如何建立完善科學規范、公開透明的預算績效管理機制，將預算指引的作用充分發揮出來，并同時結合績效考核的激勵作用，是單位需要重點考慮的戰略管理方向，未來還將繼續深入探索，在管理過程中不斷改進，切實提高預算管理水平。