農民工討薪陷“連環債”的治理及其挑戰*

汪 岳 徐海靜

沈陽師范大學法學院，遼寧 沈陽 110034

一、問題的提出

農民工“欠薪”問題，諸多學者從“建立欠薪保障法律制度、建立欠薪保障基金制度、欠薪調解救濟制度、欠薪入罪、”［1］等多個視角加以討論和分析，應該盡快加強相關法律制度建設予以應對。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要保障農民工同工同酬，要規范收入分配秩序，保護合法收入；2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了要保障公民的財產權不受侵犯，經濟等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化；2015年中共中央國務院《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》圍繞增加農民收入提出要依法保障農民工勞動報酬權益，建立農民工工資正常支付的長效機制。相關制度建設改革已有政治性決斷，但是相關制度實踐效果卻不容樂觀。本文旨在探尋農民工“欠薪”的具體情形和背后機制，并在此基礎上提出相關的治理方略。

二、兩起農民工討薪陷入“連環債”的案例回顧

案例一［2］：2012年11月，L省C市的王某和生某經熟人介紹組織了57個農民工到F市參與建設某公司的廠房。并與建筑商口頭約定，工程完工后給付工資。工程結束后，王某始終聯系不到建筑商。王某和生某為了討薪曾多次找F市經濟開發區勞動局等有關部門解決，得到的答復均是“管不了”；媒體記者介入采訪F市經濟開發區人力資源和社會保障局幾位領導也均遭到拒絕。F市經濟開發區發改局局長X某接受采訪聲稱，雖已于2014年9月以區政府的名義起訴投資方與施工方，但是據其了解即使法院判決生效，由于乙方資金不足農民工也可能拿不到錢。

案例二［3］：2015年8月14日，K市高新區經典明苑小區門口聚集上百名工人，向開發商和承包商討要工資，其中有被欠上百萬元的分包老板，也有被欠幾萬元的看守器材配件的工人。其中，有3名工友追著欠錢總承包商蔣某沿塔吊爬上40樓樓頂，4人僵持達6個小時之久。包工頭認為“老板欠我錢，我欠工人錢”，分包粉刷的包工頭陳某帶領七八十名工人，上面承包商自去年就沒和他結賬，陳某已欠工人600萬；包工頭陸某聲稱他們有20多個中小分包商無法給工人發工資都是因沒拿到工程款，很多人都是從總承包商蔣某處分包工程，項目方則聲稱已付給總承包商90%以上的工程款。

三、農民工討薪陷入“連環債”的因素分析

導致農民工討薪陷入“連環債”的因素可以從現實原因和制度原因兩方面考量。

（一）農民工討薪陷入“連環債”的現實原因

1.農民工綜合素質偏低。體現在一方面農民工文化水平較低，法律意識淡薄，現實生活中農民工很少或者不簽訂勞動合同，如案例一中L省C市的王某、生某等包工頭與建筑商僅僅是口頭約定工程完工后給付工程款，這給后來的勞資糾紛帶來隱患。另一方面在利益受損時也很少采取法律手段進行維權，如案例二中包工頭和上百名工人采取集體拉橫幅聲討、爬到40樓樓頂圍追堵截總承包商蔣某、甚至采取將正在裝修或交房的業主予以斷電等過激行為方式討薪。

2.部分包工頭拖欠工資。部分包工頭是由于上游的總承包商或者項目方甚至是地方政府拖欠工程款而無法支付農民工工資；而部分包工頭從抽份錢、克扣工資再到惡意欠薪逃匿往往成為農民工討薪的直接追討對象。有媒體報道河南鄭州農民工為討要包工頭所欠的四五萬元工資，卻被強勢的包工頭威逼以喝一杯給20塊進行附加刁難。［4］

3.部分企業欠缺社會責任。企業的社會責任指“在市場經濟體制下，企業的責任除了為股東追求利潤外，也應該考慮相關利益人，即影響和受影響于企業行為的各方的利益，其中，雇員利益是企業社會責任中的最直接和最主要的內容。”［5］案例二中，多數中小分包商、上百名工人一年多未拿到工程款和工資，上百名工人全體聚集討薪，企業項目方才予以關注。

4.政府等相關部門缺少協助討薪的動力與壓力。政府行政應以公共利益為目的，政府的勞動執法部門身負維護農民工權益的職責，但現實中政府往往以經濟利益即地方政府的GDP增長為首要任務而難以形成維護農民工等公共利益的動力與壓力。再有，部分市政項目政府部門拖欠工程款也是導致農民工討薪陷入困境的原因之一。

（二）農民工討薪陷入“連環債”的制度原因

1.金字塔式的層層分包制有欠缺。“包工頭自身就應當具備支付民工工資的能力。無論用人單位或者雇主是以經營者還是以包工頭的方式出現，都不允許以‘空手道’方式直接經營勞動力，不允許以勞動者自身承擔勞動力使用風險來從中獲利。”［6］現實中，一方面分包商有承擔先行墊付工、料甚至是農民工工資的巨大壓力；另一方面，處于金子塔底的勞務分包商一般不具有法人資質，其與農民工之間的雇傭關系呈現虛化，一旦資金鏈斷裂，導致塔底層農民工討薪難是必然的。

2.勞資糾紛的相關法律保障制度缺位。首先是實體法的缺失或缺位，如我國尚未建立起欠薪保障金制度用以保障農民工工資拖欠；再如2011年的《刑法修正案（八）》首次將“惡意”欠薪入罪，但是條文中并未界定“造成嚴重后果”的判定標準；其次是程序法上體現的是司法和執法的執行力不足。如案例一中以政府的名義起訴投資方和施工方，發改局局長X某認為即使法院判決生效，由于乙方資金不足，農民工可能拿不到錢。

四、農民工討薪陷入“連環債”的治理路徑

每年春節前夕，各地政府便開始集中整治農民工欠薪問題，凸顯“服務政府”職能，農民工討薪陷“連環債”應改政策之治為法律之治：

首先，建立健全農民工欠薪的法律制度保障機制是前提。1.要建立和完善相關法律法規。如在欠薪入罪方面要加強《刑法修正案（八）》的可操作性，對于“造成嚴重后果”的判定標準應通過司法解釋加以界定；再如應落實欠薪保障金制度，即從國家責任的高度以切實保障農民工權益。2.要健全農民工工資支付監督機制和警示機制。金字塔式的政府、企業、總承包商、包工頭、農民工各方要建立起雙向監督機制，特別是塔頂具有優勢的政府和企業要負起行政責任和社會責任，若企業資質或企業資金鏈出現問題，政府及相關部門要及時干預做出警示，做實利益各方信息暢通機制。

其次，加強農民工工資權益司法和執法的執行力是保障。地方政府要給予支持，勞動、公安、法院等部門要形成聯動機制以切實保護農民工的合法權益，法院等相關部門要切實加強農民工工資拖欠案件的執行力，要加快農民工工資案件的審理和處理，對惡意拒不執行的要加大懲處力度，切實追回農民工工資以利于矛盾的解決。

再次，提高農民工的綜合素質特別是法律素養是根本。農民工要“學法、用法、守法、護法”，運用法律手段維護自己的經濟權益是關鍵。但是提高農民工的法律素質是一個系統復雜的工程，這需要農民工工會組織的發育、公民法治教育的落實以及全社會法治文化氛圍營造等多方面的努力。