“監督管理職責”在行政訴訟法中的應用探討

薛冀紅

寧夏警官職業學院，寧夏 銀川 750011

檢察機關提起公益訴訟的正式制度創立于2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改之后，行政公益訴訟開始走進公民視野。而2019年黨的十九屆四中全會會議明確了“拓展公益訴訟案件范圍”。公益訴訟案件類型典型如環境保護問題，在這項制度的推行過程中，司法實踐也出現了一些具有爭議的問題，其中之一便是《行政訴訟法》中對于行政機關“監督管理職責”的界定。

一、由環境公益訴訟引起的關于“監督”與“管理”的概念討論

在2018年吉林省某市發生的一例環境公益訴訟引發了對于“監督”和“管理”兩個概念的界定問題。有一處六千立方米的垃圾在未做任何處理的情況下被堆積在了松花江河道處。因當地管理人員未采取任何有關垃圾的處理措施，德惠市人民檢察院以朝陽鄉政府對于其環境保護工作的不作為行為對于當地環境造成了較大的破壞，將其作為被告提起公益訴訟。其起訴的主要依據是《吉林省環境保護條例》第15條規定：“城市街道辦事處、鄉鎮人民政府按照有關規定，負責本轄區的環境保護工作。”在案件的審理過程中，一審法院以朝陽鄉政府僅負有管理職責、監督職責則應由環境保護行政主管部門承擔、其不是失格被告為由駁回起訴。在一審法院的裁定中，主要依據是有關“監督”與“管理”的界定和區分。市人民檢察院對該裁定表示不服而后提起上訴，理由亦是一審法院混淆“監督”與“管理”的概念。在二審法院中，這也成了主要的審理和爭議的焦點所在。

二、“監督管理職責”的概念釋義

（一）含義概述

監督管理職責，從文義解釋角度來看包含“監督”與“管理”兩個方面的含義。這兩個概念對比來看具有較大的差異，通常而言，監督職責不等同于管理職責，管理是直接參與到具體事項的執行之中，監督則更多的是以第三方的視角，來考查管理人員在管理過程中的合法性以及合理性。但是從學理的角度出發，也有學者將“管理”一詞的含義予以廣義上的理解，認為“管理”是一項綜合性的系列行為，包含前期的計劃、中期的組織與調解，以及后期的監督。一般而言，為了強調“監督”，則將“管理”與“監督”合并在一起，即是“監管”，其內涵便包含了“監督和管理”。

（二）學理考察

從我國政府管理體制改革角度出發，可以看到“監管”一詞，即“監督和管理”，更加側重于監督，強調主體的專門性，如銀保監會、市場監督管理部門這類政府部門。其手段包括常見的行政處罰、行政強制措施以及行政強制執行等。最為典型的特征即是包含行政上的不對等地位導致的強制性。此外，監管的主體也有一些是并沒有行政強制力的主體，典型的如行業監管協會，這類主體更像是自律組織，相比于行政主體來講，這類組織在管理上更為靈活方便，效率更高，成本更低，與行政性質的主體共同構成了比較具有約束力和監管效果的監管體系。

三、“監督管理”內涵的法律規范分析

監督管理具體體現在法律條文中，行政法的部分條款會明確提出有關主體的監督管理責任。其規定比較常見于環境、食品、藥品等領域，如專章規定于《水污染防治法》的“水污染防治的監督管理”，或者專章規定于《藥品管理法》中的“藥品監督”和“某某管理”等。下文以上述為例，管窺“監督管理”在法律規范中的具體內涵。在《水污染防治法》中，其監督管理條文涉及的具體事務比較廣泛，如相關的行政許可、有關檢測結果的監督、現場檢查權，以及保護協調機制的建立等；在《食品安全法》中，包含監督檢查的辦法制定、檢驗與檢測方式，以及采取部分措施的權限、相關執法人員的培訓考核等。

可以看到，在具體的法律規范中，“監督管理職責”同時包含抽象以及具體的行政行為，除了行政強制以外，還有行政指導等。《行政訴訟法》第25條規定的“監督管理”應當作廣義理解，既包括具體意義上的監督和管理職能，也包括抽象意義上的制定規范性文件和實施細則方面的內容。但需要注意的是，即便對其作出廣義理解，仍然需要與“行政行為”嚴格區別開來，“行政行為”包含的范圍大于“監督管理”，雖然“行政行為”從分類上來講，可以依照類型分為具體行政行為和抽象行政行為，但是“監督管理”概念所涉及的具體行政行為和抽象行政行為內涵較小，其不包括行政行為上的行政給付、行政劃撥以及行政征用等。根據我國2014年修改的《行政訴訟法》，正式將“具體行政行為”修改為“行政行為”，這項舉措一方面能夠解決實際行政訴訟中立案難的問題，因為具體行政行為是相對于抽象行政行為而言的，本意具有模糊性，在界定時并不科學與準確，法院在立案時的行政案件受理標準較為模糊；另一方面擴大了司法系統對行政機關的監督范圍，更加有利于行政機關規范自己的行政行為，有利于規范執法、嚴格執法。

四、“監督管理職責”的法源研究

一般而言，可以將《立法法》界定范疇的法律、行政法規以及地方政府規章和部門規章視為行政法意義上的法源，上述皆是正式立法。學界比較有爭議的是對“法定”的解讀。

有的學者從廣義的角度理解，“法定”不限于“法律制定”（此處的法律作廣義理解），還應有“認可”或者“確定”之意，如體現在由一些先行行為或者信賴利益而產生的附隨義務，雖然它沒有在法律條文中明確規定，但是也應當被納入“法定”的范疇。上述提到，在行政訴訟法上，“監督管理職責”常見于環境保護或者食品、藥品等領域，這幾項領域也是公益訴訟經常涉及的范圍。2016年福建三明市的一例公益訴訟案件，便是典型的由于先行行為產生的義務。在該事件中，三明市清流縣環保局前期根據職權查封并扣押了某廠電子廢物垃圾，共計兩萬余噸。但是在扣押了該批次電子垃圾之后，清流縣環保局并未采取有關無害化處理措施，而是簡單地棄置于現場不遠處的養豬場。在這項案例中，清流縣環保局查扣電子垃圾原本是行使其監管職權，但是由于其在行使權力的過程中的先行行為，即將電子垃圾查扣的這一做法，使他因此而具有需要對該批次垃圾進行無害化處理的義務。只有處理之后，才有比較充分的理由將該批次垃圾置于養豬場附近。

也有學者認為，“法定”中的“法”，還需要包括規范性文件。雖然這一點在司法實踐中因其層級較低而未得到認可，但是這在一定程度上會有損執法機關的公信力，這項矛盾在司法實踐中體現得較為充分，“一刀切”的做法有待商榷，這也是將來需要改進之處。

五、“監督管理職責”的可訴性討論

討論較多的“監督管理職責”目前最常見于公益訴訟，但是公益訴訟不同于行政訴訟，前者由檢察院提起，主體性質是“公”，但是行政訴訟的提出主體為“私”，雖然二者的對抗對象都是“公”，但二者之間具有較大的不同，在訴的法益以及權利基礎均有所區別。從《行政訴訟法》的修改上，可以看出我國在行政訴訟方面改革的方向和力度，體現在對行政機關自由裁量權的監督與限制方面。具體而言，第一，擴大了變更判決的適用范圍；第二，增加了對于“明顯不當”的行政行為有關認定的審查工作。這是其總體上的改革趨勢。其改革的方向較為明顯，旨在擴大對于行政行為不合理層面的審查，更好保護行政相對人合法權益，解決司法實踐中行政訴訟立案難的問題。事實上，對于一個具有可訴性的行政行為來說，該行政行為中的公權力成分是其核心要點。以本文開頭的德惠市案件為例，可以看到，公益訴訟更多涉及一些概括性的行為，如“組織本轄區……”等，檢察院在起訴這類行為時，有關行政主體在其法律授予的職責范圍內所行使的行政權力，是否能夠構成法院受案的范圍，才是案件審理的要點。因此，可以得出結論：“監督管理職責”的內涵以及法源探討本身并非受案條件的決定性因素，被訴行為是否符合法院應當受理的行政行為才是關鍵。