檢察機關人民監督員制度的優化與完善

陳 軍

湖北省武漢市江夏區人民檢察院，湖北 武漢 430000

人民監督員制度是檢察機關進行的一項偉大創新，人民群眾可直接了解到檢察機關處理各項犯罪行為的流程，檢察機關在工作時，民眾也能參與進來對其實施監督，保證檢察機關公平公正執法。現階段，在人民監督員制度在我國全范圍內的實施下，也展現出一定效果，這足夠說明該制度的合理性。作為一項有效的群眾監督制度，其社會、法律效果隨著不斷的實施下愈加顯著。在該制度下，通過外部監督，執法不公、冤假錯案等行為得到有限控制，同時也增進了司法民主，人民參與度大范圍擴大［1］。不過，由于該制度是檢察機關自行提出的，本身處于試點階段，在實施過程中也存在一定問題，還需盡快優化、完善。因此，下文對人民監督員制度中存在的缺陷加以分析，并提出幾點完善建議，希望該制度能逐步趨向完善。

一、人民監督員制度現存缺陷

到目前為止，人民監督員制度在我國已有十多年發展史，在該制度實施下，所取得的成效是有目共睹的。不過也不可避免的出現一些不足，具體分析如下：

（一）人民監督員制度法律依據不充分

人民監督員制度在實施過程中取得一定效果。不過，該制度所依據的法律基礎并不充分。我國《憲法》中第27、41條規定，是人民監督員制度的依據。其中這些規定通過標準形式對人民監督員制度的合理性、合法性進行了要求，但是在實際實施過程中，其實用性不足。在2010年我國最高人民檢察院發布了一項內部規定：《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》（下文內容簡稱《規定》），不過該規定并不能為人民監督員制度的優化、完善提供切實可行的法律憑據。

（二）人民監督員監督效力不明確

筆者通過查閱資料發現，有些學者認為：人民監督員所履行的監督權屬于“私權利”，且具有公權本質，是人民權利向國家公權力轉變的體現。如果沒有對人民監督員實施的監督權進行一定的制約限制，那么監督行為只是流于表面，更別說起到相對法律效力了。所以，給監督員所行使的監督權實施強制約束，是人民監督員制度的必然結果。另外，一部分學者認為，人民監督員制度是在外部權利的影響下所產生的，如果該制度在實際實施過程中，若不能明確其效力，那么效力發揮程度必然受到一定的影響。

（三）監督范圍狹小模糊

2010年《規定》中對監督范圍進行了擴充，即：立案偵查案件由檢察機關直接受理。之后2015年發布的《深化改革方案》中，增加了職務犯罪偵查案件。這些法規的出臺都是為了擴充監督范圍。不過主要還是根據監督檢察機關在執法中或許會出現的不公行為進行的。理論上，只要是檢察機關做出決策的案件都算為監督范圍，但是在實際工作中，這種監督無效或是完全多余。［2］另一方面，《規定》中對上類案件加以明確，但實際上這類案件并不能體現出所有的犯罪類型，更不能涵蓋一切檢察工作。

（四）選任、管理人民監督員不合理

之所以設立人民監督員制度，主要還是為了解決檢察機關在受理案件過程中，沒有專人、專門單位加以監督這一問題。人民監督員制度具有實施可行性、目的性，以及極強的規范性，這就要求嚴格選擇任職人員，并嚴格管理人民監督員行為。人民監督員團隊要以最有效、科學的方法來進行選擇，且選擇范圍針對于最優秀的專人人才。不過，結合實際情況來看，檢察機關在選擇人民監督員時，其思想觀念與事實存在偏差，檢察單位以“自己選擇監督自己”這一模式來開展工作，很容易引起人民群眾的質疑，質疑監督員選任工作的公正性、獨立性。

二、人民監督員制度發展與完善建議

由于人民監督員制度存在的一系列問題，對其優化、完善，是當前檢察機關的緊要工作。以下筆者提出幾點完善看法：

（一）完善相關立法工作

人民監督員制度從設立初期到現階段，一直都是檢察機關所實施的一項工作制度，并沒有達到法律高度。缺乏國家法律的制約，在一定程度上影響了監督制度民主性以及監督效果。只有將該制度法律化，才能使其成為法律性制度，具有法律效力。同時，使該制度與國家相關法律所緊密連接，保證該制度的開展、流程、行為受法律限制。所以，在合適的情況下，檢察機關有必要向人大提議：對《人民檢察院組織法》進行修改，將人民監督員制度以法律形式加入其中，進一步擬訂獨立的《人民監督員法》，通過法律來明確人民監督員制度的相關內容，比如，權利、監督員任期、責任追究等，涉及監督員的責任權利、監督流程等有關要求。這是現階段主流觀點，如，有學者認為：“人民監督員在監督檢察機關執法過程中，需要國家立法機關授予權力”。人民監督員制度還只是檢察機關在執法時，如何對其進行群眾監督的嘗試工作，因此，該制度在開展中缺乏法律依據，基于此，人民監督員制度的法制化建設刻不容緩。

（二）強化人民監督員監督效力

結合實際情況來看，監督員在監督檢察機關受理案件時所取得的效果一般，主要是監督員對所提意見不重視所造成的。因為只有在檢委會認可監督員不同意見、建議下才會被采用。但實際上，檢委會并不關注監督員意見。長期以往，監督員積極性被打擊，勢必影響監督效果，導致人民監督員制度只停留在表面，發揮不出效用，還浪費了一定的人力、財力。基于此，強化監督員監督權，必須要從步驟進行，加強人民監督員參與度，并設計一些合理方案，保證監督效果。

（三）拓展人民監督員監督案件范圍

檢察機關之所以實施人民監督員制度，主要目的是消除群眾對檢察機關報案中產生的質疑，該制度是檢察機關主動為群眾提供的對其工作監督的機會。不過，在當今法制社會中，不該存在這種思想，需要積極將該制度實施與監察權行使過程中以及所有的犯罪案件受理中。當前，檢察權一步步擴大，這就導致檢察機關日益膨脹。若權力得不到監督，勢必會被濫用。而權力濫用的危害性，存在于所有的犯罪案件中，甚至在行駛檢察權時也存在權利濫用行為。基于此，必須要擴大人民監督員監督范圍。

（四）完善人民監督員的選任和管理

在選擇人民監督員時，首先要制定科學合理的選任條件，避免一些不切實際的想法。因為人民監督員制度的主要目的，就是實施監督，確保司法公平公正。所以，要對人民監督員進行規范，保證其結構合理性，嚴格按相關規定要求來選任、管理。在選任過程中要嚴格規范每一項流程，保證選任有一定公信力。監督員選任工作要從以下幾方面來進行，首先，在確定人民監督員人選的過程中，一定要下功夫，嚴把關。把愛國、熱愛檢察事業、政治立場堅定、責任心強、專業能力強等各綜合型人才當作入選對象。同時，還要運用淘汰、考核、層層選拔等一系列機制，最終選任各方面最為優秀的人才。其次，人民監督員要有一定的群眾基礎，能與群眾打成一片，為群眾著想，掌握群眾要求，并要足夠勇敢，必要時站出來為群眾主持公道，伸張正義。然后，人民監督員專業知識要強，素質要高，總之，各方面能力都要出眾，最好是律師人員或是法學教師等專業人才。［3］最后，人民監督員人選工作要在“陽光”開展，保證公平性、公正性，接受人民群眾檢驗，避免營私舞弊，避免弄虛作假。并且，打算任用的監督員還要符合以下要求，如道德擔當、做事公正、不存在違法亂紀行為等等。總而言之，就是堅持“好中選優、優中選強”這一原則，保證選擇的監督員一定要熱愛司法監督工作，且自身各方面素質完備。至于人民監督員的管理工作，一定要加強深化，可通過淘汰制度、考核制度等科學的管理方式和法律手段來制約其行為，保證人民監督員依法執行其權利義務。

三、結語

總而言之，群眾對檢察機關進行監督最有效的方式就是人民監督員制度，該制度也是我國實現司法民主的有效創新探索。該制度的產生，也代表著我國全體人民法律意識、觀念的進步。不過，人民監督員制度在實施過程中也會出現各種各樣的問題，仍需結合實際情況，加以創新優化，使其趨于完善。