我國應急征用法律制度的不足與立法完善

于興江

中共安康市委黨校（安康市行政學院），陜西 安康 725000

我國的征用制度首先是在憲法中予以規(guī)定的。征用的通用定義是指為了公共利益的需要，行政機關在緊急情況下對公民、法人、非法人組織的財產(chǎn)的強制性使用，在使用結束后，將被征用的財產(chǎn)歸還給原主并給予一定補償?shù)囊豁椃芍贫取Ｕ饔弥皇鞘褂脵嗟母淖?，并不轉(zhuǎn)移所有權；實踐中以應急征用最為典型，以應對緊急狀態(tài)下的突發(fā)事件（如自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等）進行應急征用為主。

全國人大常委會在2020年的工作報告中強調(diào)：“突出公共衛(wèi)生領域立法，修改動物防疫法、野生動物保護法、傳染病防治法、國境衛(wèi)生檢疫法、突發(fā)事件應對法、職業(yè)教育法”，應急征用是應急處置的有效措施之一，應急征用法律制度既是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法律制度的有機組成部分，也是突發(fā)事件應急法律制度的有機構成，有必要對應急征用法律制度進行系統(tǒng)研究，指出其不足，并在立法上予以完善，系統(tǒng)完備而操作性強的應急征用法律制度有利于提高應急處置能力，進一步促進國家治理制度的科學化、現(xiàn)代化。

一、我國目前應急征用法律制度的主要規(guī)定及存在的不足

（一）我國目前應急征用法律制度的主要規(guī)定

1．《中華人民共和國憲法》第十三條第三款規(guī)定了征用必須遵循法治原則、公益原則、補償原則三個根本規(guī)則，該條款是原則性、概括性的規(guī)定。

2．《中華人民共和國物權法》第四十四條規(guī)定了征用的法定事由必須基于緊急需要、征用必須返還財產(chǎn)并給予補償?shù)闹贫?，但是沒有規(guī)定具體的征用程序。

3．2021年1月1日生效的《中華人民共和國民法典》有三個條款對征用進行了規(guī)定，具體是第117條、245條、327條。三個條款規(guī)定了征用的法定事由必須為了公共利益和基于緊急需要、征用必須返還財產(chǎn)并給予補償?shù)闹贫?，與物權法相比，主要變化是：在征用的法定事由增加了“疫情防控”、征收的對象強調(diào)了對用益物權的保護，但是依然沒有規(guī)定具體的征用程序。

4．《中華人民共和國傳染病防治法》第四十五條具體規(guī)定了應急征用制度，具體內(nèi)容是基于傳染病防治的公共利益需要，縣級、地市級、省級人民政府乃至國務院均有權在管轄范圍內(nèi)征用房屋、車輛、設施、設備，并給予補償。

5．《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》關于征用主要有五處規(guī)定，具體是第52條、第56條、57條、第63條、第66條。因突發(fā)事件包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件，突發(fā)事件應對法在傳染病防治法的基礎上對應急征用制度進一步予以了完善。一是征用的主體除縣級、地市級、省級人民政府、國務院外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也有權在管轄范圍內(nèi)進行征用；二是征用的范圍除房屋、車輛、設施、設備外，還有場地和物資；三是不及時歸還被征用人的財產(chǎn)或者不按規(guī)定給予補償，要被追責；四是作為被征用財產(chǎn)的單位和個人要配合人民政府采取的應急處置措施（包括征用措施）；五是被征用人不服從政府征用決定的，構成違反治安管理處罰法的行為，要被追究法律責任。

（二）存在的主要問題與不足

1．《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》沒有對應急征用作出具體的規(guī)定，反映了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》立法質(zhì)量不高、制度供給不足的現(xiàn)實，存在立法短板。

2．現(xiàn)有應急征用制度的具體法律規(guī)定依然過于原則，缺乏具體操作性，缺乏對征用程序、征用方式、補償標準、征用法律責任等方面的具體規(guī)定。

二、完善我國應急征用法律制度的立法模式與具體立法建議

（一）立法模式

目前的立法模式主要有兩種，一是獨立式，可由國務院制定《應急征用條例》，但目前立法條件并不成熟；二是融合式，可以在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》修訂時，在應急處置措施一章中專列一節(jié)規(guī)定應急征用制度，這是目前可行的立法模式。

（二）完善我國應急征用法律制度的具體立法建議

1．關于征用主體。除現(xiàn)行法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）級、地市級、省級人民政府、國務院有權在管轄范圍內(nèi)征用外，還應根據(jù)突發(fā)事件的類型（自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件），增加行政機關如縣級、市級的自然資源局、應急管理局、衛(wèi)健委、公安局等單位作為征用主體，以便更好地體現(xiàn)應急處置的效率優(yōu)先、防早防小的原則。

2．關于征用事由。必須是基于公共利益和緊急事態(tài)的需要，具體應限定為突發(fā)事件，即自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類，這四類突發(fā)事件均具有公益性和緊急性，有必要及時采取征用等應急處置措施。

3．關于被征用人與征用對象。目前被征用人的范圍，主要包括兩類，一是被征用的單位，如學校、醫(yī)院等組織，其還可以細分為國有單位與民營單位；二是個人，如擁有挖掘機產(chǎn)權的業(yè)主。從這次抗擊傳染病的實踐看，被征用人還應具體化，賓館、醫(yī)院、學校、體育場館等便于實施集中隔離措施的組織以及生產(chǎn)應急物資的企業(yè)、便于運送緊急醫(yī)療醫(yī)務人員的出租車公司等均應屬于被征用人的范疇。也就是說，便于實施應急措施的單位和個人均屬于被征用人的范疇。

關于征用對象，除現(xiàn)有法律規(guī)定的不動產(chǎn)和動產(chǎn)如房屋、場地、車輛、設施、設備、應急物資等具體對象外，還應增加與車輛、賓館、醫(yī)院、學校、企業(yè)相配套的勞務作為征用對象，如在實踐中為緊急需要征用出租車公司的車輛運送醫(yī)務人員，僅征用出租車而無司機提供合格服務，則無法實現(xiàn)應急目標；勞務的具體表現(xiàn)形式主要有賓館服務、生產(chǎn)勞務、醫(yī)療服務、運輸服務等形態(tài)。

4．建立預備征用名錄制度。為有效提高應急能力，防止臨陣磨槍、倉促應對，防止因信息不明存在重大安全隱患而導致發(fā)生坍塌等安全事故，需在平時將一些符合應急征用條件的單位和個人納入預備征用名錄，建立預備征用名錄制度。在確定預備征用名錄時，可以運用大數(shù)據(jù)分析法、綜合評估法、成本分析法、安全評估法等方法進行分類排名排序，名次順序靠前的，為優(yōu)先被征用單位。如黨校，因其有獨立校園與校舍、政治覺悟高、配合意識強、管理及服務能力好、執(zhí)行力高效、補償成本低、安全風險小等優(yōu)勢，在各地的預備征用名錄中就可以列為優(yōu)先的被征用單位。

5．關于補償方式、標準與評估。因為征用對象是財產(chǎn)使用權和勞務，因此補償方式只能實行貨幣補償方式；補償?shù)脑瓌t實行分類分項補償原則較為適宜。針對勞務進行補償?shù)捻椖恐饕侨斯べM，為提高被征用人同意被征用的意愿和主動提供勞務的意愿，無論是國有單位還是民營單位，均應實行公平補償標準；針對財產(chǎn)進行補償?shù)捻椖恐饕秦敭a(chǎn)使用費，因被征用人是國有、私有應有所區(qū)分，如果是國有單位的，因財產(chǎn)的性質(zhì)是國有資產(chǎn)，采取適當補償標準即是合理的，如果是民營單位或者個人的，因財產(chǎn)的性質(zhì)是私有資產(chǎn)，采取公平補償標準才是合理的。

在補償標準確定的前提下，可以聘請價格評估機構根據(jù)征用的財產(chǎn)數(shù)量和提供的勞務數(shù)量、實際使用天數(shù)、私有還是國有等因素依法進行第三方評估，以確定具體的補償總額。

6．關于征用方式與征用程序。關于征用方式，應采取兩個原則。一是先協(xié)商、后強制的原則。征用主體先與被征用人協(xié)商，達成征用補償協(xié)議；經(jīng)協(xié)商達不成征用補償協(xié)議的，才能作出征用決定，實施強制征用。二是先征用，后補償?shù)脑瓌t。由于征用屬于應急處置措施中的一種，征用的時間、財產(chǎn)與提供勞務的范圍均具有不確定性，因此應先征用，在征用結束后經(jīng)聘請的價格評估機構依法評估，確定補償總額再一次性結算補償款。如果被征用人存在資金壓力，征用主體可以采取預付款的方式緩解被征用人資金困難。

在確定了征用方式基礎上，征用程序應設計為七個環(huán)節(jié)和流程，即征用調(diào)查——征用決策——征用協(xié)商——征用決定——強制執(zhí)行——返還財產(chǎn)——兌現(xiàn)補償。這七個環(huán)節(jié)和流程系統(tǒng)完整、環(huán)環(huán)相扣、依序運行。①征用調(diào)查環(huán)節(jié)。行政機關應安排多人對擬征用的動產(chǎn)和不動產(chǎn)進行征用調(diào)查，主要是兩項調(diào)查：一是資信意愿調(diào)查，其目的在于了解被征用人的資金、信用、信譽、被征用財產(chǎn)和勞務的合法性與安全性、提供勞務的能力和服務半徑、合作意愿的高低等事項；二是補償費用調(diào)查，其目的在于測算財政預算金額與支出，并對合格被征用人的所需補償費用進行比較與分析，確保補償費用支出的合理性。通過調(diào)查，可以確定哪些單位和個人屬于合格的被征用人、哪些被征用人可以優(yōu)先被征用、本次征用到底需要多少錢等關鍵問題。對合作意愿高的被征用人，可以采取協(xié)商方法，通過簽署征用補償協(xié)議達到征用目的。②征用決策環(huán)節(jié)。在征用調(diào)查基礎上的征用決策主要要考慮安全性、可行性、合理性、合法性四個方面要求，在征用主體（誰去征？）、被征用人（征用誰？有幾類幾個？）、征用方式（如何征？）、補償費用（花多少錢？）、通過征用能否實現(xiàn)應急目標等問題作出決策，征用決策應采取集體決策、并由法律顧問列席決策會議進行合法性審查的模式為宜。③征用協(xié)商環(huán)節(jié)。在征用決策之后，如果經(jīng)過協(xié)商，被征用人與征用主體達成了征用補償協(xié)議，則直接可以履行征用補償協(xié)議，就不需要作出征用決定了；如果經(jīng)過協(xié)商，征用主體與被征用人達不成征用補償協(xié)議，又的確需要強制征用才能實現(xiàn)應急目標的，則政府應及時作出征用決定。④征用決定環(huán)節(jié)。一般常規(guī)，同意配合政府簽署征用補償協(xié)議的被征用人是絕大多數(shù)，需要作出征用決定的情況畢竟是極少數(shù)，為慎重起見，在作出征用決定書的主體應是人民政府較為穩(wěn)妥，依然應采取集體決策、并由法律顧問列席政府決策會議進行合法性審查的方式以確保依法征用。⑤強制執(zhí)行環(huán)節(jié)。在征用決定書送達被征用人后，如果被征用人不予配合，則應強制執(zhí)行，在此環(huán)節(jié)為防止發(fā)生財產(chǎn)爭議，政府應申請公證處進行財產(chǎn)登記公證保全，將被征用人的財產(chǎn)逐類逐項進行公證登記；同時政府的應急處置人員可以強行接管使用被征用人的財產(chǎn)。如，賓館業(yè)主拒絕征用，在政府的征用決定送達的前提下，公證處可以進行賓館財產(chǎn)的逐類逐項的公證登記，同時政府人員可以接管賓館安排密切接觸者進行集中觀察措施，公安機關可以追究賓館業(yè)主妨害公務的法律責任。⑥返還財產(chǎn)環(huán)節(jié)。在征用結束后，征用主體應及時向被征用人返還財產(chǎn)，在這一個環(huán)節(jié)，如果被征用財產(chǎn)有滅失的，征用主體應承擔補償責任。⑦兌付補償環(huán)節(jié)。財產(chǎn)返還以后，到底應向被征用人需要支付多少補償費用？在此環(huán)節(jié)，征用主體需聘請價格評估機構依法依規(guī)據(jù)實進行評估，確定補償總額，征用主體在經(jīng)依法審查后應將審定后的補償資金足額及時地支付給被征用人。

7．關于法律責任。應急征用產(chǎn)生的法律責任主要有兩類，一是征用主體的法律責任，主要表現(xiàn)為無權征用（如云南大理市人民政府強制征用重慶口罩案）、不及時返還被征用財產(chǎn)、不及時兌付補償資金等行為，讓責任單位承擔行政補償責任、讓責任人承擔政務處分的法律責任即可，不宜設置國家賠償責任，在應急征用決策中即便是出現(xiàn)了“殺雞用牛刀”的現(xiàn)象（如多范圍征用、被征用人數(shù)量多等），也不宜進行違法的否定性評價，不宜讓應急征用決策者承擔國家賠償責任，因為這種決策的性質(zhì)屬于不確定性決策，否則就會使應急征用決策者謹小慎微、不敢大膽決策、貽誤戰(zhàn)機，存在小傳染病釀成大災難的風險。二是被征用人的法律責任。被征用人拒不執(zhí)行征用決定或者拒不執(zhí)行達成的征用補償協(xié)議的，應接受行政機關的行政處罰；構成妨害公務犯罪的，應追究刑事責任。

8．完善爭議解決條款。被征用人因征用決定、征用補償協(xié)議與征用主體發(fā)生爭議，按照《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》已經(jīng)設置了行政復議和行政訴訟制度，但是按照應急法治的效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，應依法適用《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的行政復議、行政訴訟期間不停止執(zhí)行的規(guī)定，否則如果因復議、訴訟而停止執(zhí)行，會對突發(fā)事件的應急處置造成極為不利的阻卻執(zhí)行的效果，會導致應急征用措施難以順利進行。因此有必要進一步在應急征用法律制度中規(guī)定：行政復議、行政訴訟期間不停止執(zhí)行，以使爭議解決條款更加完善。