論民族自治地方的自然資源自治權*

陳俊麗 黃 偉 魏 莉

1．西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000；

2．西藏技師學院，西藏 拉薩 850000

我國憲法、民族區域自治法和其他法律均未明確提出民族自治地方的自然資源自治權這一稱謂，只是從現行《民族區域自治法》中第二十七條、第二十八條中的民族自治地方的自治機關對民族地區的自然資源的管理、保護權以及優先開發利用權等內容可以看出《民族區域自治法》在實質上已承認民族自治地方的自然資源自治權的合法性。本文將沿用這一稱謂，對作為民族自治地方自治權的重要組成部分的自然資源自治權在內涵、具體內容以及行使自然資源自治權過程中存在的問題與解決對策做一個系統的分析研究。

一、民族自治地方的自然資源自治權的內涵

目前，關于自然資源自治權的概念出現很少，結合相關學者的定義和筆者的理解，對民族自治地方的自然資源自治權作出如下解釋：民族自治地方的自然資源自治權是指民族自治地方自治機關依照憲法、民族區域自治法和其他法律、行政法規規定的權限，結合本地方的自然資源狀況、經濟狀況和民族習慣等實際情況管理本地方的自然資源并獲取部分利益的民主權利。民族自治地方自然資源自治權的主體為民族自治地方的自治機關，即為自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。客體為民族自治地方的土地、水、森林、礦產、草原、野生動植物等各種自然資源［1］。

二、自然資源自治權的主要內容

關于民族自治地方的自然資源自治權的內容，學者就此出現了分歧。張炳淳等［1］認為民族自治地方的自然資源自治權包括民族自治地方自治機關的自然資源立法變通權、對本地方內草場和森林的權屬確定權、自然資源保護管理權、自然資源的優先合理開發利用權四個方面的內容；丁文英［2］、王杰、王允武［3］等認為民族自治地方的自然資源自治權僅包含后三個方面的內容。筆者以為，兩邊學者之所以對民族自治地方自然資源自治權的內容產生分歧，原因在于兩邊學者所依據的法律不同，認為民族自治地方的自然資源自治權包括三方面內容的依據的是《民族區域自治法》，而包括四方面內容的依據的法律是《民族區域自治法》、《森林法》（1998）和《立法法》等。但《森林法》經2019年的修訂之后，關于授權民族自治地方自治機關進行立法變通的規定已被改掉；《立法法》中能夠做出立法變通規定的法律文本形式只有自治條例和單行條例，一方面這實質上屬于民族自治地方自治機關整體上的立法自治權，屬于立法層面的，并且并不特指自然資源方面的立法自治權。因此，筆者傾向于“三方面”說。

（一）民族自治地方自治機關對本地方內草場和森林的權屬確定權

《民族區域自治法》第二十七條規定民族自治地方的自治機關有對本地方內草場和森林的權屬確定權。這條規定并不明確，很容易使民族自治地方自治機關對草場和森林的權屬確定權成為一種有名無實的自治權。無明確授權的狀態下，民族自治地方的自治機關對在自治地方內的國有的森林和草場的所有權和使用權無權調整，對本地區集體的森林和草場考慮到傳統的狀態比較穩妥的做法也不會隨意調整。

（二）民族自治地方自治機關的自然資源保護管理權

《民族區域自治法》第二十八條規定民族自治地方的自治機關有權依照法律的規定保護和管理本地方內的自然資源。這條規定賦予了民族自治地方管理和保護民族自治地方自然資源的權利，同時也是法律規定的民族自治地方自治機關必須承擔的義務和責任。但是這同非民族自治地區的政府及政府部門的職權并無二致，非民族自治地方的政府及政府部門同樣對本轄區內的自然資源負有保護和管理的權利及義務，如《礦產資源法》第3條規定“各級人民政府必須加強礦產資源的保護工作”，第11條規定“省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門主管本行政區域內礦產資源勘查、開采的監督管理工作”。而且《民族區域自治法》賦予民族自治地方的對自然資源的保護管理權并無自主性，僅是自治機關所必須履行的職權。

（三）民族自治地方自治機關對本地方的自然資源享有優先合理開發利用權

《民族區域自治法》第二十八條第三款規定民族自治地方自治機關對本地方的自然資源享有優先合理開發利用權。針對此條規定，《礦產資源法》（2009）第十條也有類似表述“民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一安排，對可以由本地方開發的礦產資源，優先合理開發利用”。這些法律規定體現了國家對民族地區的利益照顧和傾斜，但是缺乏對民族自治地方的優先合理開發利用權的保障實施的法律機制。另外《礦產資源法》對哪些是可以由本地方開發的礦產資源也未在法律文本中明確劃分出來。

三、民族自治地方自然資源自治權行使的主要問題

王杰、王允武認為憲法和法律規定的民族自治地方自然資源權利包括自然資源自治權并未得到實際保障［3］。民族自治地方自然資源自治權行使存在的問題主要為立法上過于原則，可操作性比較差、自然資源開發利用權的物權的內容不明確、民族自治地方出現“富饒的貧困”現象。

（一）立法過于原則化，可操作比較差

《民族區域自治法》、《礦產資源法》中關于自然資源自治權的規定過于原則化，多為指導性的確定權利的規定，可操作性比較差。《民族區域自治法》第27條，規定了民族自治地方的自治機關對草場和森林的所有權和使用權的確定權，草場和森林有國有和集體所有之分，而民族自治地方自治機關到底對哪一種或兩種有權屬的確定權，法律規定并不明確；另外針對自然資源的優先合理開發利用權的規定也存在同樣的問題，具體哪些自然資源可以由民族自治地方優先開發利用也無明確規定。立法過于原則化，那么自然資源自治權的行使就比較困難。

（二）自然資源開發利用權的物權內容不明確

民族自治地方自然資源保護管理權、開發利用權的順利行使勢必要建立在自然資源權屬明晰、內容明確的基礎上。我國的自然資源在公有制的前提下，其所有權大部分都屬于國家或集體，因此自然資源的所有權都是明確的，而開發利用權的物權屬性存在爭議，因而開發利用權的權利義務內容并不明確。在學術界，往往將自然資源籠統的統一設置為特許物權或準物權定位于他物權之列，這顯然沒有將豎立于同一使用權客體的有自物權屬性的權利區分開來，這樣就容易造成資源的浪費和利益的流失［4］。因此開發利用自然資源必須要明確自然資源開發利用權的物權屬性，明確開發利用者的權利和義務，既有助于保障開發利用者的經濟權益，又能明確開發利用者環保義務，不至于出現政府和公眾買單的外部性。

（三）民族自治地方出現“富饒的貧困”現象

“富饒的貧困”這一世界性難題，也稱“資源悖論”，即資源富饒之地往往是經濟社會發展相對落后地區。民族自治地方的自治機關沒有因為富饒的資源而獲得相當的財政收入，財政壓力大難于改善資源地居民的生活條件。資源地的居民沒有因為資源的開發而提升生活質量反而可能成為“生態難民”，容易引發資源地居民“被剝奪感”的群體心理失衡，會導致資源地居民不理解、不合作，這種情況長時間得不到疏導，很容易引發資源地居民和資源開發企業的矛盾沖突，若被別有用心的分裂勢力加以利用，則會影響社會的安定團結［5］。

1．民族自治地方的自治機關財政壓力大

分稅制體制雖把一些稅費收益劃分給地方，如除海洋石油外的100%資源稅、80%的礦業權出讓權益、60%或50%的資源補償費，看似資源稅費的大頭劃歸給地方，但這些資源稅費稅負較低，因此這部分稅費收入在地方財政收入中占比較少［6］。另外我國資源稅的征收主要在于調節級差收入，并沒有體現資源的價值。也就是說，民族自治地方的自治機關并沒有因為所轄區域豐富的資源儲量獲取相當的利益，相反會因為資源開發過后遺留的環境污染和生態破壞問題而負擔起額外的治理修復費用。雖然會有中央政府或上級政府的縱向財政轉移支付，但仍會對民族自治地方的自治機關造成不小的財政壓力。

2．民族自治地方資源地居民利益沒有得到有效保障

《憲法》、《民族區域自治法》等所保障的權益的主體大多是“國家”、“民族區域自治機關”等［6］，對資源地居民利益保障的規定很少且僅僅是宣言性的規定。

四、解決措施

（一）細化自然資源自治權的規定

應盡快出臺實施細則或者辦法，明確民族自治地方可以對哪些森林和草場的所有權和使用權的權屬進行確定、明確規定哪些自然資源可以由民族自治地方的自治機關優先開發利用，使民族自治地方自治機關的自然資源自治權落到實處。

（二）科學界定國有自然資源使用權的物權屬性

面對自然資源形態和性質的差異，必須對自然資源使用權進行物權歸類，這樣也有助于各民族自治地方自然資源自治權的行使。針對自然資源開發利用權，應根據性質、功能以及客體的特點，將其分為典型用益物權、典型自物權及準用物權三種類型［4］，克服現行立法自然資源單一用益物權的局限性，保障資源的有效配置。在森林、草原等自然資源上設立用益物權，使用權人的合理使用并不會影響其一定期限后的返還，所有權和使用權分離，使用權人可以使用林地、森林、草場進行收益，但一定要求做好相關的森林、草原的保護，并做好撫育性質的更新。對消耗性利用的資源，如礦產資源的開采，可以設立自物權，并可以如《森林法》（2019）一樣增設礦產權屬一章，對礦產開采權人的權益進行保護并明確相應的義務，但是我國目前對礦產資源開采權的轉讓管控的較為嚴格。準物權宜于空氣一類的難于進行排他性使用的資源。

（三）一定程度上顧及民族自治地方自治機關和資源地居民的利益

1．從價計征部分國有自然資源資源稅

除開與國民經濟命脈密切相關的自然資源，對一般的自然資源從量計征資源稅為從價計征資源稅，使資源稅體現資源的價值，激發民族自治地方自治機關保護資源的積極性，減緩民族自治地方的財政壓力。

2．保障民族自治地方資源地居民的利益

“資源悖論”原因很多，就我國來說，既有國有自然資源的所有權不屬于民族自治地方的原因，也有大的國際環境中初級產品貿易條件的持續惡化［6］的原因，也有國有企業和民營大資本對民族自治地方的自然資源的“獨占式”開發和“買斷排擠式”開發［5］的原因，還有相關利益協調制度缺失的原因。國有自然資源所有權的問題事關我國的公有制為主體的經濟體制，這方面原因估計短時間內改變不了，國際大的貿易環境也不是人為可以輕易改變的，這就需要從民族自治地方資源開發利用模式和利益協調制度的建立兩個方面考慮解決。資源開發利用模式可以借鑒呷村銀多礦參與式開發模式，以資源地居民的資源要素折價入股，使資源地居民持有股份分享長期利益；村民委員會代表進入資源開發企業董事會參與決策，資源開發企業吸納資源地人員解決就業等。利益協調制度可以考慮進行生態補償立法，探索建立生態補償制度，使受益主體對資源輸出地進行補償。

五、結語

針對目前有關自然資源自治權的行使中存在的很多問題，希望今后盡快完善立法，使民族自治地方自然資源開發利用帶動當地經濟發展。