高質量發展背景下國家自主創新示范區體制機制創新問題研究

谷建全 彭俊杰

摘?要：國家自主創新示范區是新時代加快推進創新發展的核心載體和重要抓手。體制機制創新具有示范效應、融通效應和協同效應，是強化并發揮國家自主創新示范區的核心載體作用、推動高質量發展的關鍵所在。各地國家自主創新示范區建設具有注重科學謀劃頂層設計、營造良好營商環境、推行先進管理模式、搭建各種平臺載體等共性特征。在高質量發展背景下，推進國家自主創新示范區體制機制創新要正確處理好政府與市場、整體與部分、管理與服務、活力與秩序的“四個關系”，從強化頂層設計、完善激勵機制、提高資源配置、加強復制推廣、實施統籌聯動等方面進行路徑創新。

關鍵詞：高質量發展;國家自主創新示范區;體制機制創新;內在邏輯;實現路徑

中圖分類號：F124.3?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）10-0026-06

創新驅動是引領高質量發展的第一動力。當前我國正處在由高速增長轉向高質量發展的關鍵階段，推動高質量發展必須實現由傳統產業、傳統技術、傳統增長模式、傳統增長動力向新產業、新技術、新模式和新動力轉換，以創新驅動質量變革、效率變革、動力變革。作為區域創新發展和轉型升級的先行區、示范區、引領區，國家自主創新示范區享有諸多的改革創新先行先試政策紅利，并具有體制機制創新的顯著優勢，肩負著在科技創新的前瞻性、戰略性、關鍵性領域下好先手棋、打好主動仗，勇做新時代科技創新的排頭兵，探索走好中國特色自主創新之路的重要使命。自2009年以來，國務院先后批復建設北京中關村、武漢東湖、上海張江、深圳等21個國家自主創新示范區。國家自主創新示范區先后經歷了試點探索、規模拓展和協同發展階段，已經初步形成系統布局、多點輻射、全面帶動、引領發展的良好態勢。因此，科學把握體制機制創新對國家自主創新示范區高質量發展的作用機理，深入分析如何深化國家自主創新示范區體制機制創新，全面激發高質量發展的活力動力，對于積極構建適應高質量發展的區域創新體系、全面釋放創新活力和創新能量、加快推動新舊動能轉換、走好新時代高質量發展之路具有十分重要的現實意義。

一、體制機制創新與國家自主創新示范區高質量發展的內在邏輯

黨的十九屆四中全會提出，要完善科技創新體制機制，加快建設創新型國家。①體制機制創新是國家自主創新示范區的優勢和王牌，是帶動破解創新發展瓶頸制約的現實需求，是匯聚國內外高端創新資源，打造創新高地，加快實現由“跟跑”為主向“并行”“領跑”為主轉變的重要載體。在高質量發展背景下，體制機制創新可以通過示范效應、融通效應、協同效應作用于國家自主創新示范區發展的方方面面，促進創新要素集聚和高效配置，全面釋放創新能量，持續推動區域經濟高質量發展。

1.示范效應

國家自主創新示范區是指經國務院批準設立，在推動國家自主創新以及高新技術產業發展方面進行先行先試、探索經驗、做出示范的重點區域。②由此可知，國家自主創新示范區成立的目的是提升國家科技創新能力，實現經濟結構轉型升級，推進高新技術產業先行先試，探索自主創新發展經驗。先行先試是國家自主創新示范區肩負的重要使命和基本特質。國家通過賦予自主創新示范區在自主創新體制機制、企業扶持政策、用人制度、分配制度等方面先行先試的權利，實現制度創新與技術創新、管理創新、商業模式創新、業態創新和文化創新相互促進，由此成為經濟高質量發展新的創新點、活力源和增長極，推動國家自主創新示范區實現由“先行先試”到“先行示范”再到“敢為人先”的能級躍升。

2.融通效應

制度變遷理論認為制度能夠降低交易成本和交易費用，從而提高經濟效益，激勵技術進步，增加技術和人力資本的積累，最終實現經濟增長。③由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環境的不斷變化或自身理性程度的大幅提高，人們會不斷提出對新的制度的需求，以實現預期增加的收益。從新制度經濟學的制度邏輯來看，高質量發展的制度內涵在于要推動經濟發展的質量變革、效率變革和動力變革，核心條件是促進制度變遷。④深化體制機制創新可以打破制約國家自主創新示范區創新活動的“制度桎梏”，充分釋放創新活力，促進基礎研究、應用研究與產業化對接融通，推動人才、資本、信息、技術等創新要素自由流動和優化配置，促進沿著制度變遷、沿著既定路徑進入良性的循環軌道迅速優化，進一步降低制度變遷的成本，進而發揮出創新驅動經濟高質量發展的倍增作用。

3.協同效應

協同創新理論認為，創新是一項更為復雜的組織體系，其關鍵是形成以大學、企業、研究機構為核心要素，以政府、金融機構、中介組織、創新平臺、非營利組織等為輔助要素的多元主體協同互動的網絡創新模式，通過知識創造主體和技術創新主體間的深入合作和資源整合，產生系統疊加的非線性效用。⑤體制機制創新以融通創新要素自由流動為基礎，通過突破創新主體的目標差異、文化差異、認知差異和信任缺失等創新阻力，與不同區域之間、不同主體之間不斷進行物質、能量和信息交換，從而帶動系統內部要素相互發揮作用，實現各個創新主體要素內創新互惠、知識共享、資源優化、行動同步等高水平的系統匹配，達到動力協同、路徑協同、知識管理協同的最優效能。

二、國家自主創新示范區體制機制創新的共性特征

體制機制創新是國家自主創新示范區建設發展的生命線，它可以最大程度上激發各類創新主體的動力和活力，加快構建完善主體多元、開放協同的創新力量布局和創新體系。近年來，各地圍繞自創區（即國家自主創新示范區，下同）高質量發展，充分激發創新的活力和動力，相繼推出了一系列體制機制創新的新思路、新舉措，取得了明顯的成效。綜觀各地自創區體制機制創新狀況，主要呈現以下特征。

1.注重科學謀劃頂層設計

科學部署、積極主動做好頂層設計，并將頂層設計作為國家自主創新示范區發展的重要開端，高起點嚴標準統籌協調是國家自主創新示范區體制機制創新的前提條件。一方面，高規格成立國家自主創新示范區領導小組，強化組織協調推進機制。從省級層面上成立了國家自主創新示范區工作領導小組，研究審議重大規劃、重大政策、重大項目，協調解決重大問題。如湖南省在推進長株潭國家自主創新示范區建設過程中成立了由省長任組長的領導小組，進一步明確了“省統籌、市建設、區域協同、部門協作”的總體建設思路和工作機制;廣東省在推進珠三角國家自主創新示范區建設過程中成立了廣東省全面深化改革加快實施創新驅動發展戰略領導小組，設立了珠三角國家自主創新示范區建設辦公室，與省科技廳合署辦公，具體執行和落實領導小組的重要決策和重大事項。另一方面，發揮規劃的引領作用，重點明確未來發展藍圖和戰略目標。在科技部、自然資源部等國家相關部委的指導下，國家自主創新示范區發揮自身優勢，研究和編制發展規劃綱要，凝聚協同發展的強大力量。如長株潭國家自主創新示范區圍繞打造“具有全球影響力的創新創業之都”，提出了“核心先行、輻射帶動、全面提升”的“三步走”發展戰略，“一區三谷多園”的發展布局和“5+5+X”的產業布局;成都國家自主創新示范區圍繞打造“西部地區發展新的增長極和具有全球影響力的創新創業中心”，提出了“三區一極”的戰略定位、“一區四園一城一鎮”的發展布局。

2.注重營造良好營商環境

營商環境既是體制機制創新的重要內容，也是國家自主創新示范區政治要素、經濟要素、社會要素和文化要素等各種要素交匯而成的制度環境的綜合反映。國家自主創新示范區作為創新驅動發展的先行區域，在創新政策先行先試和創新政務服務模式上，都有著諸多獨特的先天優勢，這些為國家自主創新示范區建設發展提供了具有競爭優勢的環境條件。例如，上海張江國家自主創新示范區率先試點了天使投資稅制、區域性股權交易市場“科技創新板”等改革舉措，在改革完善國有企業創新考核激勵制度方面，對國有企業在技術創新和研發機構、研發與轉化功能型平臺建設等方面的投入，在經營業績考核中“視同于利潤”。武漢東湖國家自主創新示范區在科研機構轉制企業、國有高新技術企業和創新型企業中，對做出突出貢獻的科技人員和經營管理人員實施期權、技術入股、股權獎勵等多種形式的股權和分紅權激勵，積極探索有利于促進自主創新的股權激勵方法。成都國家自主創新示范區積極開展金融創新，先后形成了天使投資、國資創投、引導資金、私募基金、股權投資等科技服務機構產業集群，集聚了近400家創業服務機構和金融服務機構，資金池總體規模超過了750億元，進一步支撐了區域的創新創業發展。

3.注重推行先進管理模式

就全國范圍內國家自主創新示范區管理體制模式而言，大致可分為中關村“管委會—政府合作型”模式、張江“管委會主導型”模式和武漢東湖“管委會自主型”模式。其中以放權和搞活為改革主旨的東湖“管委會自主型”管理模式，由于全面落實了市級經濟管理權限，形成了充滿活力的體制機制而被各地推崇。鄭洛新國家自主創新示范區新鄉高新區在借鑒東湖以及濟南高新區經驗的基礎上，結合自身實際，加快開展自主創新示范區管理體制和人事薪酬制度改革，明晰下放權限清單，切實落實應賦予國家自主創新示范區核心區的省轄市級經濟管理以及相關行政管理權限;并且正在大力推行全員聘任制、績效考核制、薪酬激勵制，建立“身份封存、崗位管理、全員聘任、考核激勵、干部能上能下、人員能進能出、待遇能高能低”的選人用人機制，有效激發了干事創業的積極性、主動性。從國家自主創新示范區建設發展的實踐來看，自創區采用什么樣的管理體制模式直接決定其體制機制創新的活躍程度。

4.注重搭建各類平臺載體

各類平臺載體是創新驅動發展的重要內容，也是國家自主創新示范區承接各類資源、集聚創新要素的重要依托。各地國家自主創新示范區在核心區域設立了一批具有公共服務、產學研協同、人才培養、成果轉化等功能的創新創業綜合體，為科技成果轉移轉化和初創期小微企業提供了良好的發展空間，并且在后續發展過程中，不斷加大技術創新平臺、創業孵化平臺、綜合服務平臺、人才培養平臺、知識產權交易平臺等載體建設力度，有力地促進了創新平臺載體提質增效。例如，上海張江國家自主創新示范區建設了張江科學城、閔行成果轉化示范區、楊浦創新創業示范區、徐匯科技服務示范區、嘉定新興產業示范區、臨港智能制造承載區、松江G60創新承載區等一批開放協同載體平臺，集中布局了一批重大創新項目。鄭洛新國家自主創新示范區圍繞優勢學科領域，正在加快建設國家超級計算鄭州中心、國家生物育種產業創新中心、國家農機裝備創新中心和謀劃建設嵩山實驗室、黃河實驗室等一批國字號的創新平臺。

三、國家自主創新示范區體制機制創新需要處理好若干重大關系

體制機制創新是一項復雜的系統工程，涉及國家自主創新示范區運行中的方方面面，因此，在推進體制機制創新過程中，需要處理好以下重大關系。

1.處理好政府與市場的關系

黨的十八屆三中全會中首次提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”⑥。國家自主創新示范區是全面深化改革的試驗田，具有推進體制機制創新，開展先行先試探索，進而形成可復制、可推廣經驗的最大優勢和最大潛力。以體制機制創新推動國家自主創新示范區高質量發展要處理好政府與市場的關系，讓政府這只“有形之手”和市場這只“無形之手”相互配合、相互補充。一方面，要強化市場無形之手的作用，不斷完善技術創新、知識產權創新、管理創新、人才創新的市場導向機制，讓市場在自主創新示范區建設的各個環節、各個領域“說話”。另一方面，絕不能否定或弱化政府這只“有形之手”的作用，要重點解決政府職能定位不清，即越位、缺位和不到位并存的問題，更好地發揮政府的引導和服務作用，把工作重點轉到規劃引導、政策制定、統籌協調、提供服務上，推動從政府主導創新向政府服務創新轉變。

2.處理好整體與部分的關系

從總體分布來看，東部地區有國家自創區13家，中部地區4家，西部地區4家，東部地區占比達到了62%，中西部地區共占38%。創新資源、人才分布的區際不平衡問題日益突出。推進國家自主創新示范區高質量發展要著力加強中西部地區的體制機制創新和改革力度，最大限度吸引和釋放創新主體、創新平臺和創新資源的活力和動力，重點解決國家自主創新示范區發展不平衡問題。從自創區內部發展來看，當前的管理體制基本上都是“一區多園”，存在著跨區域空間的責權利沖突，容易形成“核心園區與非核心園區博弈”“條塊二維博弈”“省市區三級博弈”等多重博弈問題。處理好自創區內部發展的關系，要打破“一區多園”區域界限，充分考慮不同地區創新發展的階段性和差異性，統籌協調好行政管轄權和經濟發展權的關系，推動創新要素合理流動、高效配置，構建跨區域的創新共同體。

3.處理好管理與服務的關系

政府的基本職能是提供公共產品和服務，維護并保障市場有效而公正地運作，彌補市場失靈，特定情境下作為經濟人參與經濟活動。⑦管理是政府通過法律和行政制度對公共事務進行管理，為人們的生產和生活提供良好的環境，體現了政府的責任、義務和擔當。服務是政府為社會提供國家安全、社會安全以及包括教育、醫療、社會保障等公共服務產品。推進國家自主創新示范區體制機制創新的根本目的是通過強化統籌謀劃和頂層設計，增強改革的系統性、整體性、協同性，著力破除人才、要素、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，最大限度激發創新活力。以體制機制創新推動國家自主創新示范區高質量發展要處理好管理與服務的關系，聚焦企業和群眾反映集中的辦事環節以及服務效率不高的痛點、難點、堵點，突出制度創新和政策集成，在“放管服”改革、開放體制機制構建、重商安商氛圍營造等重點領域敢闖敢試、敢為人先，持續探索優化營商環境新實踐，持續提升優質的制度供給、服務供給、要素供給能力。

4.處理好活力與秩序的關系

良好的社會秩序是鼓勵創新，進而發揮人們創造力的基本前提，只有在良好的社會秩序下才能激發創新創造的活力和動力。國家自主創新示范區是國家政策孕育的特殊產物，作為一項新生事物，在探索發展的過程中，由于政策邊界的適用性還不夠清晰，其與國家高新區、國家經開區、保稅區等在許多政策方面還存在重疊、交叉和趨同現象。在政策模式趨同的影響下，國家自主創新示范區往往容易形成過度依賴政策性優惠來進行招商引資，產業安排缺乏與城市功能的有機結合，過多的自主權也容易導致“選擇性執行”等方面行為目標的差異，使得國家自主創新示范區在發展過程中顯得活力有余而秩序不足。尤其是進入高質量發展階段，國家自主創新示范區作為形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的關鍵，迫切需要建立科學有效、秩序與活力相統一的社會治理體制，加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制，使國家自主創新示范區在創新發展、產業安排、市場競爭中既保持足夠的活力，又具備良好的發展秩序。

四、高質量發展背景下國家自主創新示范區體制機制創新的實現路徑

當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，國家自主創新示范區也面臨新的發展環境、發展形勢和發展任務，需要根據高質量發展的新形勢、新要求，在體制機制創新上把握好以下幾點：

1.強化頂層設計

李克強總理在2020年的政府工作報告中指出，困難挑戰越大，越要深化改革，破除體制機制障礙，提高科技創新支撐能力，激發內生發展動力。⑧國家自主創新示范區體制機制創新是一項系統工程，推進體制機制創新，必須做好頂層設計。為此，需要對“十四五”時期以及面向2035年的體制機制改革進行整體謀劃，對制約未來改革發展中帶有全局性、關鍵性的問題進行科學研判，明確改革路線圖和時間表，提出前瞻性、系統性、整體性、協同性、貫通性的改革思路和改革框架。第一，增強改革的前瞻性。將國家自主創新示范區的頂層設計置于百年未有之大變局、新一輪科技革命和產業變革、中美戰略博弈對抗和國際產業分工格局調整的大背景下進行統籌謀劃，超前布局。第二，增強改革的系統性。樹立全局意識，將國家自主創新示范區科技體制、人才體制、管理體制等改革各領域、各方面、各環節的問題置于改革總進程之中，整體設計，分類施策，為國家自主創新示范區高質量發展提供全方位的制度供給。第三，增強改革的協同性。注重中央和地方的改革協同，建立部門協同、省市聯動的創新協調機制，更好地發揮政府的引導與服務作用，強化企業的創新主體地位，激發出改革的協同效應和共生效應。

2.完善激勵機制

國家自主創新示范區體制機制創新的最大優勢就是通過全面深化科技管理、成果轉化、人才發展等體制機制方面的改革創新，建立公平有效的激勵機制來激發創新活力、釋放創新能量。第一，全面深化科技管理體制機制改革。加快制定國家自主創新示范區科技創新權責清單、負面清單，大力推進科研項目審批制度改革。深化財政科研資金管理改革，突出重點領域和核心環節，從項目、資金、稅收等方面加大對創新型企業、創新型人才的支持力度。深化科技評價制度改革，完善分類評價標準，注重科技創新質量和實際貢獻，應用研究和產業化開發的市場評價。第二，全面深化科技成果轉化體制機制改革。強化尊重知識、尊重人才、尊重創新、充分體現智力勞動價值的分配導向，改革科技成果處置辦法，完善科技人員股權和分紅激勵辦法，改進職務發明獎勵報酬及工資總額管理制度，建立健全高校和科研機構技術轉移機制，讓科技人員在創新活動中得到合理回報，在技術轉移轉化中體現創新價值。第三，全面深化人才發展體制機制改革。設立人才特區或人才聚集區，統籌推進各類人才隊伍建設，加大高層次、高技能人才引進力度，研究出臺更具吸引力的“高精尖缺”人才培養引進政策，引導各類高層次人才到國家自主創新示范區創新創業，全面激發國家自主創新示范區創新的活力和動力。

3.推動資源整合

國家自主創新示范區作為支撐引領區域發展的創新高地和開展國際科技合作與交流的前沿陣地，要著力破除妨礙創新資源要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，暢通國內國際雙循環，促進各類要素更多地向國家自主創新示范區流動。第一，建立原始創新資源整合機制。圍繞基礎前沿領域和關鍵核心技術重大科學問題，從國家戰略需求出發，適度超前布局建設國家重大科技基礎設施，聚焦人工智能、網絡協同制造、高性能計算、寬帶通信和新型基礎設施、高端醫療器械等重大領域，推動創新資源集聚和整合，提升協同創新能力。第二，建立重大創新平臺共享機制。完善國家重點實驗室體系布局，鼓勵和支持國家自主創新示范區發揮集群優勢，吸引國內外創新資源，構建結構合理、功能完善的創新平臺體系，引導民營企業參與關鍵領域、核心技術的創新攻關和平臺體系建設，加強國際科技合作與交流，加強國家自主創新示范區間的合作與交流，推動重大創新平臺資源共建共享。第三，完善開放協同創新機制。建立協同創新共同體，推動各類要素自由流動和無縫銜接。從硅谷、西雅圖、新竹等創新共同體建設經驗來看，基礎設施互聯互通、區域環境聯防聯治、產業協同發展等是基本條件，聚集一流創新創業人才、優美的自然環境和完善的生活配套、良好的金融環境、產學研有機結合和健全的創新政策體系是創新共同體成功的關鍵。因此，需要強化國家自主創新示范區各片區之間、示范區之間的協同創新，組建協同創新共同體，加快人才、技術、金融、信息等關鍵要素的流通互動，提升創新資源的整合能力。

4.突出統籌聯動

通過區域合作實現區域一體化是國家自主創新示范區協同發展的大邏輯，而有效的區域合作應該是“非零和博弈”。推動國家自主創新示范區體制機制創新，要突出統籌聯動，通過構建多元合作的跨行政區域協調機制，形成區域治理的制度支撐，從而實現自創區的區域統籌發展、特色發展、協同發展和聯動發展。第一，突出精簡高效、權責一致的制度協同。加大“放管服”改革力度，優化行政審批流程，在國家自主創新示范區開展要素便利流動、營商環境國際化、就業與創業支持、創新稅制支持、專業性法律法規探索等一流制度環境的先行先試和壓力測試，打造多元科技創新制度優勢疊加的國家級創新特區，為國家提供更多的創新制度供給。第二，突出多元融合、優勢互補的科技協同。找準國家自主創新示范區各片區科技創新合作的契合點和關鍵點，通過合作協議、合作備忘錄、聯席會議制度、理事會制度等體現契約和規則意識的方式，建設一批聯合大學、共享實驗室、共同研究中心、協同創新基金、科創走廊等創新平臺，推動創新平臺實現由科學共同體向創新共同體轉變。第三，突出核心引領、輻射拓展的空間協同。充分發揮國家自主創新示范區范圍內國家高新區作為核心區的示范引領作用，落實核心區的省轄市級經濟管理權限和相關行政管理權限，拓展發展空間，突出特色優勢，優化產業布局，形成一批具有競爭力的高端產業集群。拓展輻射區空間，參照國家高新區標準，遴選建設輻射區和異地共建區，賦予其先行先試政策權限，推動自創區片區實現由“弱核牽引”向“強核引領”“多核共擎”轉變。