偵查監督相關問題研究
——以北京市某區公安機關刑事立案后未報捕未移送審查起訴案件為例

翟玉琪

公安機關作為啟動刑事程序的第一道門檻，其立案標準遠低于追訴標準，立案條件帶有較大的主觀性，只要認為有犯罪事實需要追究刑事責任就予以立案。此前，在以破案率、有罪率作為工作業績指標考核的壓力下，為了提高破案率，有時會不立案，或者先破后立、不破不立，導致立案程序形同虛設。2000年，自立案監督明確對應當立案而不立案的案件進行監督后，情況大有好轉，立案率大幅上升，但新的問題接踵而來。法律只對犯罪嫌疑人被羈押情形的案件規定了具體的偵查期限，對其他未采取刑事措施的案件并未明確規定偵查期限，而未采取刑事措施的案件因達不到批捕或移送審查起訴標準未進入到檢察視野，導致公安機關立案后消極應對，“立而不偵”“偵而不破”亂象叢生，對當事人的人權保障產生了較大影響。本文以北京某區3年數據為切口，對未報捕未移送起訴案件進行研究，發現此類案件數量龐大，占比高達80%，其中已經撤案或結案案件數量少之又少，大部分案件處于偵查過程中。

一、公安機關刑事立案后未報捕未移送審查起訴案件類型

以北京某區公安分局2016-2018年為例，2016年立案1221件，刑事立案后未報捕未移送審查起訴案件1017件，占比83.3%；2017年立案1409件，刑事立案后未報捕未移送審查起訴案件1143件，占比81.1%；2018年立案1679件，刑事立案后未報捕未移送審查起訴案件1315件,占比78.3%。上述案件類型如下：

（一）立案后撤案

這類案件在樣本數據中數量較少，每年大概二三十件左右，占比不到2%。此類案件的典型特點為案情簡單、撤銷案件有充分明確的證據支撐。一種是經偵查后查明沒有犯罪事實發生，遂做出撤銷案件決定的案件。例如，隗某某被毀壞財物案：隗某某報案稱其自家房屋被拆毀，公安機關立案后查明，該案實際為政府征地拆遷行為，并無犯罪事實，遂做出撤案決定。另一種是經偵查查明案件事實，但屬于《刑事訴訟法》第十六條規定的應當撤銷案件的情形的案件。例如，王某某被騙案:王某某稱被其女兒騙取財物，公安機關經偵查后認為案件情節顯著輕微，危害不大，遂做出撤案決定。

（二）立案后移送管轄

此類案件分為主動移送和被動移送。其中，主動移送是指公安機關在立案后發現案件不屬于自己管轄范圍，遂移交給有管轄權的公安機關處理；被動移送是指兩個以上具有管轄權的公安機關進行并案偵查，其他公安機關應將案卷材料移交給更有利于查明犯罪事實的公安機關進行管轄。例如賈某某被騙案：北京市某區公安機關于2018年6月20日接到湖北省吳某某等人系列詐騙案開展核查取證及移交案件材料工作的通知，發現涉及該區事主賈某某在網絡平臺上炒外匯（損失人民幣9000余元）的事實，該區公安機關在接到通知后將之前的案件材料移送湖北省公安機關。

（三）立案后案件未偵破

此類案件占比最大，每年在80%左右。此類案件也是公安機關最棘手的案件，難在缺“人”或缺“事”。缺“人”表現為案件犯罪事實清楚，也達到了刑事追訴標準，但無法確定犯罪嫌疑人或者雖有明確的犯罪嫌疑人但尚未抓獲。例如在盜竊類案件中，被害人確有東西丟失，也達到了盜竊罪的數額標準，但經過偵查取證，現有的證據無法鎖定犯罪嫌疑人。缺“事”主要表現為缺“客觀證據”，犯罪嫌疑人雖已確定，但缺乏事發時的關鍵證據，難以形成完整的證據鏈條，“事實”尚未達到入罪標準。

（四）立案后轉為行政案件

這一類案件每年在150件左右，指的是行為人實施的行為雖然不構成犯罪，但已違法，需要將刑事案件轉為治安案件處以行政處罰。例如在聚眾犯罪案件中經偵查發現在共同犯罪中沒有起主要作用，也未對他人造成傷害的，一般作行政拘留或罰款一類的治安處罰。

二、形成原因

（一）錯將刑事立案作為優先選項

大部分未批捕或未移送審查起訴的案件屬于傳統型案件，比如盜竊、搶劫、詐騙、故意傷害等。公安機關因初查范圍有限，往往一遇到此類案件就優先考慮刑事立案，加之又受立案監督影響，而不把此類案件當作行政案件立案。然而此類案件雖然看似簡單，法理上也具備非常完善的法律分析，但由于其危害不大，金額較小，導致其在罪與非罪上更加難以認定，導致此類案件懸而未決，長期掛案。而在公安部制定的《公安機關辦理行政案件程序規定》中對此類拿捏不定的案件如何處理已經給予了答案。其第五十一條規定，對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認為涉嫌構成犯罪的，應當按照《公安機關辦理刑事案件程序規定》辦理。

（二）撤案標準過于抽象

我國《刑事訴訟法》第十六條規定了6種撤案情形：情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；犯罪已過追訴時效期限的；經特赦令免除處罰的；依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或撤回告訴的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的；其他法律規定免予追究刑事責任的。（二）至（五）項可操作性雖高但現實中較少發生，適用頻率低；而第（六）項是由于我國是成文法國家，為了維護法律用語的嚴謹性與完整性作為兜底性條款制定。第（一）項則應用最廣，實踐中卻不好把握。由于其規定的過于抽象，缺乏具體的標準，使得偵查人員立案后不敢撤案、無法結案；又囿于對被害人及其家屬安慰的考量，撤案后可能會產生被害人上訪、鬧訪事件，不利于社會穩定。

（三）公安機關偵查意識薄弱

相對于案件數量，基層警力明顯不足對于辦理案件確實增加了一定難度，但主要原因還是公安機關偵查意識薄弱，偵查能力不足。一是受破案率、犯罪率等考核指標的影響，偵查人員會優先選擇辦理案情脈絡清晰、容易取證，能夠快速結案的案件。對于案情復雜、取證難、耗時長的案件，缺乏能動意識，容易產生畏難情緒，拖沓辦案進度，使那些疑難復雜案件的辦理進展緩慢。二是對于那些需要及時取證的案件，未第一時間搜集證據或偵查方向判斷失誤，導致定案的關鍵證據滅失，無法形成完整的證據鏈條，法律事實與客觀事實不能一一對應。

（四）偵查監督渠道不暢

檢察機關作為法律監督機關，缺乏有力的監督手段。目前公檢兩家尚無有效的信息共享平臺，檢察機關不能隨時抓取公安機關每日的立案情況，無法在第一時間了解案情，掌握證據，無法同步對公安機關立案決定是否正確進行監督。全國個別地方（如北京）雖已實現登錄“公安警綜平臺”查看每日警情，但內容十分簡要，公安機關在做出立案決定前的初查情況也并未附在其后，從而無法從每日警情中判斷其立案決定是否正確。除申訴案件外，檢察機關皆是通過公安的口徑了解案情(比如公安制作的案卷材料)，而非當事人。在對未報捕未移送審查起訴案件進行審查時，這極易使檢察官陷入公安機關的辦案思維，難以發現案件中存在問題，使監督流于形式。

三、目前機構建制下的對策建議

（一）提升公安機關法律思維

公安民警應當充分培養法律思維，辦理案件時圍繞罪與非罪、此罪與彼罪開展偵查工作、調取證據，確保偵查方向正確、搜集證據及時，以免貽誤最佳取證時間使案件成為懸案不能辦結。派出所和專業警隊等相關部門應當對本單位所辦案件進行質量把關，注重從實體和程序兩個方面進行審查，發現問題及時糾正；對于長期辦案人員應當充分利用信息化手段，加大對在辦案件的動態監控力度，避免出現辦案超期、久偵不結等問題。

（二）構建網絡監督平臺

檢察機關不能同時與公安機關辦案，人員數量也要遠小于公安民警數量，且又受到空間限制，若單純依靠傳統的訊問、查閱案卷、上門走訪、被動接受控告舉報等傳統的監督模式，監督就無法做到全面、及時。公檢兩家應樹立起充分利用“互聯網+”的時代理念，改變思維，創新思考，高度重視大數據在訴訟監督中的作用，善于運用信息網絡技術提高法律監督的能力和水平。2015年5月份試行的北京市政法辦案職能管理系統（BJCM系統）的運行就是要充分利用“互聯網+”辦案，將紙質辦案轉變為電子化辦案，實現從“偵查—起訴—審判”全流程電子化辦理，這也為開通檢察監督接口提供了現實可行的路徑，通過網絡信息共享同步公安機關辦理案件的情況，實現監督效果與偵查質量的雙贏。

（三）加強檢察機關的調查核實工作

檢察人員應當改變過去對于全部案件停留在紙面的簡單粗暴的監督方法，實現“從審到查”的轉變。對案情簡單、證據鏈完整的案件，可以單純依靠閱覽偵查卷宗或召開聯席會議等書面方式被動審查；但游離在檢察視野之外的案件其實大多是公安本身就沒有查清的案件，單純地坐地審查無法還原案件真相且易陷入公安的辦案思維，此時就需要檢察人員重新建立偵查方向運用調查手段，更有針對性地協助公安機關將案件查清、查透。對于找不到犯罪嫌疑人的未破案件，應仔細閱卷、調查，看是否有其他線索指向，協助公安機關確定犯罪嫌疑人。有明確犯罪嫌疑人但未到案的，應向公安機關詢問未到案原因，能夠采取技術手段或通過其他工作抓到犯罪嫌疑人的，應通知公安機關將其抓獲歸案。對于不構成犯罪或轉為行政案件的，應嚴格把握罪與非罪的界限，將案件當作未經過公安機關定性的全新的案件，形成檢察官自己的證明標準，從而搜集證據、使用證據，對構成犯罪的應當依法追究刑事責任，做到不放縱犯罪，也不傷及無辜。

（四）充分運用派駐監督功能

實現對公安執法辦案中心的派駐等于開通對公安機關立案后未報捕未移送審查起訴案件的監督接口。以往檢察機關進行偵查監督的起點取決于偵查機關何時移送審查逮捕（或移送審查起訴），檢察機關無法對犯罪嫌疑人被傳喚后至被押送看守所這段“黃金偵查”的24小時進行監督。執法辦案中心恰巧是公安機關對檢察機關打開的一道大門，公安機關將所有進行刑事立案的犯罪嫌疑人統一送到執法辦案中心管理，從之前的“門外監督”轉為“門內監督”。通過派駐功能實現對所有刑事案件和部分治安案件的實時查看，包括提審、詢問等偵查手段以及對犯罪嫌疑人采取的強制措施，大大提升了對未進入檢察系統案件的監督力度。目前，執法辦案中心模式已在全國進行推廣，北京已在2019年全部建成并投入運用。

（五）提升檢察人員案件偵查能力

要想提高偵查監督效率，提升檢察人員的偵查思維是關鍵。僅僅拘泥于學習檢察業務理論，寫寫法學論文是遠遠不夠的。檢察人員還應擁有破案能力，養成偵查思維。不僅要看《人民警察法》《公安機關執法細則》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等一系列公安辦理案件的法律法規，還要學習公安機關偵破的有重要意義的典型刑事案件以及偵查方面的相關書籍，并且可以通過一些提前介入偵查的案件增加自身實戰經驗。只有這樣，給予公安機關的偵查提綱才會更有操作性，才能找準公安機關偵查過程中出現的問題，使偵查監督有理、有力、有效。