《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的修改建議

趙文清

1984年制定的《中華人民共和國森林法》，在歷經1998年、2009年兩次修正和2019年的修訂后，已于2020年7月1日正式施行。為更有效地保護林地這一森林資源的載體、林業最重要的生產要素，新修訂的森林法對原有的林地保護制度進行了諸多變革。例如，改變了原有的林地分類標準，將林地劃分為公益林地和商品林地兩種類型；形成了包括占用林地總量控制、建設項目占用林地審核、臨時占用林地審批、修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地審批的林地用途管制制度體系等。這些新的制度性變化，對非法占用農用地罪的定罪量刑具有直接影響，也使《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“法釋〔2005〕15號”）的修改工作，顯得更為迫在眉睫。以下提出具體的修改建議，以供相關部門修改司法解釋時參考。

一、關于第一條的修改建議

（一）原有條款

第一條 違反土地管理法規，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規定的“數量較大，造成林地大量毀壞”，應當以非法占用農用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：

（一）非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到五畝以上；

（二）非法占用并毀壞其他林地數量達到十畝以上；

（三）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地，數量分別達到相應規定的數量標準的百分之五十以上；

（四）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地，其中一項數量達到相應規定的數量標準的百分之五十以上，且兩項數量合計達到該項規定的數量標準。

（二）修改之處及理由

修改之處主要有以下五點，具體包括：

第一點，修改相關法律概念。將“防護林地、特種用途林地”替換成“公益林地”，將“其他林地”替換成“商品林地”，將“占用并毀壞”替換成“占用、改變”。將“防護林地、特種用途林地”替換成“公益林地”，將“其他林地”替換成“商品林地”。之所以這樣修改，是為了與新森林法關于林地的新規定保持一致。例如，新森林法第四十七條規定:“國家根據生態保護的需要，將森林生態區位重要或者生態狀況脆弱，以發揮生態效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林?！?/p>

第二點，細化第一條的內容，將其拆分為兩款。在第一款“數量較大”中，將“曾因非法占用林地受過行政處罰，在三年內又非法占用林地，改變被占用林地用途”，增補為新的法定情形。實踐中，通過逐年“蠶食”小塊林地，以擴大非法利益，逃避司法打擊的現象，在全國各地都不同程度地存在，即今年占一塊，明年擴兩塊，后年挖一塊，年年都處罰，年年不觸刑，年年獲大利。此類屢教不改的違法行為，社會危害性嚴重，理應追究刑事責任。但因缺乏入刑的法律依據，執法者只能一罰了之。因此，將“屢教不改”增設為“數量較大”的法定情形，可以更有效地打擊此類違法犯罪活動。

第三點，在拆分后的第二款中，對“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”作出了新的解讀。之所以如此修改，其理由在于：

首先，“法釋〔2005〕15號”將“大量毀壞”解讀為“嚴重毀壞或者嚴重污染”，并不合乎《刑法》第三百四十二條的立法原意。從《刑法》第三百四十二條關于“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的規定中，可以看出，一方面，條文中先后出現的“數量較大”與“大量”，并不是并列的兩個必備要件，而是對同一個要件的同語反復；另一方面，將條文中的“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”，解釋為“法釋〔2005〕15號”中的“造成耕地、林地等農用地嚴重毀壞或者嚴重污染”，并不符合文意解釋的規則。顯而易見，“大量”，要求的是數量；“嚴重”，強調的是程度；“大量毀壞”，不等于也不應解釋為“嚴重毀壞或者嚴重污染”。

其次，《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“法釋〔2012〕15號”）關于“大量毀壞”的解讀，更為合乎《刑法》第三百四十二條的立法原意。（1）從“大量毀壞”的解釋史來看，將《刑法》第三百四十二條“大量毀壞”解釋為“嚴重毀壞或者嚴重污染”，最早出現于《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“法釋〔2000〕14號”）第三條第二項，即“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰：……（二）非法占用耕地‘造成耕地大量毀壞’，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染?！?年以后，“法釋〔2005〕15號”也采納了同樣的解釋路徑。（2）隨著刑事司法實踐經驗的不斷積累，關于農用地犯罪的理論認識也在不斷深化。人們認識到，在“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的要件中，“數量較大”“大量”實際上是同一個要件，“大量毀壞”無法解釋為“嚴重毀壞或者嚴重污染”，因為，“毀壞”就是“毀壞”，“污染”也是一種“毀壞”，但“大量”卻不是“嚴重”。這種認識，在“法釋〔2012〕15號”第二條第二款中，得到了很好的體現，即“非法占用草原，改變被占用草原用途，數量較大，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百四十二條規定的‘造成耕地、林地等農用地大量毀壞’：（一）開墾草原種植糧食作物、經濟作物、林木的；（二）在草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放廢棄物，造成草原的原有植被嚴重毀壞或者嚴重污染的；（四）違反草原保護、建設、利用規劃種植牧草和飼料作物，造成草原沙化或者水土嚴重流失的；（五）其他造成草原嚴重毀壞的情形?！睋Q句話說，“法釋〔2012〕15號”關于“大量毀壞”的解讀，實際上已經改變并取代了“法釋〔2005〕15號”的解讀，是一種更為合乎立法原意的解釋。

最后，司法實踐圍繞“大量毀壞”所作的有益探索，為進一步明確其內涵提供了實踐基礎。鑒于“法釋〔2005〕15號”一直沒有修改，為強化對破壞林地資源犯罪的打擊力度，部分省市的司法機關借鑒“法釋〔2012〕15號”的立法精神，對“大量毀壞”的解釋作出了更為合乎立法原意的解釋。例如，《內蒙古自治區高級人民法院、人民檢察院、公安廳、林業廳關于非法占用林地等涉林執法司法有關問題的指導意見》（內公辦〔2016〕83號）第二條規定：“違反土地管理法規，非法占用林地，改變被占用林地用途，有下列情形之一的，屬于《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條規定的‘造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染’：（一）在林地上實施建窯、建墳、建房、修路、硬化等建設建筑物和構筑物的；（二）在林地上挖沙、采石、采（探）礦、取土的；（三）在林地上種植農作物的；（四）在林地上堆放或者排泄廢棄物的；（五）進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被或者林業生產條件嚴重毀壞的情形?！敝T如此類的司法實踐，為準確理解“大量毀壞”提供了鮮活的樣板。

第四點，在拆分后的第二款中，將“（三）在林地上排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥；（四）在林地上堆放或者排放可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等廢棄物”，增補為“改變被占用林地用途”和“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的法定情形。雖然，舊森林法中并未設定這些違法行為，但是，新森林法第三十九條第二款卻有“禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等”的明確規定，司法解釋應當體現新《森林法》的這一新變化。

第五點，為防止新森林法在實施過程中，與刑法的實施發生脫節，將原來的“防護林地”“特種用途林地”以及新森林法中的“公益林地”，全部納入司法解釋中“公益林地”的范疇。這樣歸納的法律依據主要有以下四項。

1.新森林法的規定。新森林法第四十七條規定：“國家根據生態保護的需要，將森林生態區位重要或者生態狀況脆弱，以發揮生態效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林。”第四十八條第一款規定：“公益林由國務院和省、自治區、直轄市人民政府劃定并公布?！钡诎耸龡l第一項的規定，“本法下列用語的含義是：（一）森林，包括喬木林、竹林和國家特別規定的灌木林。按照用途可以分為防護林、特種用途林、用材林、經濟林和能源林。”

2《.森林資源規劃設計調查主要技術規定》的相關規定。如第十條“森林（林地）類別”的規定，“按照主導功能的不同將森林資源分為生態公益林（地）和商品林（地）二個類別。（一）生態公益林（地）：以保護和改善人類生存環境、維護生態平衡、保存種質資源、科學實驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經營目的的森林、林木、林地，包括防護林和特種用途林?！钡谑粭l“林種”的規定，生態公益林（地）包括：防護林和特種用途林。大批量（地）包括用材林、薪炭林和經濟林。

（三）建議條款

第一條 違反土地管理法規，非法占用林地，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百四十二條規定的“數量較大”：

（一）非法占用、改變公益林地數量五畝以上；

（二）非法占用、改變商品林地數量十畝以上；

（三）非法占用、改變公益林地和商品林地，數量分別達到相應規定的數量標準的百分之五十以上；

（四）非法占用、改變公益林地和商品林地，其中一項數量達到相應規定的數量標準的百分之五十以上，且兩項數量合計達到該項規定的數量標準；

（五）曾因非法占用林地受過行政處罰，在三年內又非法占用林地，改變被占用林地用途，數量達到前款任何一項規定的數量標準的百分之五十以上。

非法占用林地，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百四十二條規定的“改變被占用林地用途”“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”：

（一）在林地上實施礦藏勘查、開采，以及建窯、建墳、建房、修路、硬化等各類工程建設；

（二）在林地上采石、采砂（沙）、采土；

（三）在林地上排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥；

（四）在林地上堆放或者排放可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等廢棄物；

（五）開墾林地種植農作物；

（六）進行其他非林業生產、建設，破壞林地的原有植被或者林業生產條件的情形。

本條及本解釋第二條和第三條規定的“公益林地”，包括防護林地、特種用途林地以及由國務院和省、自治區、直轄市人民政府劃定并公布為公益林的林地；用材林、經濟林、能源林以及未劃定為公益林的林地，屬于“商品林地”。

二、關于第二條和第三條的修改建議

（一）原有條款

第二條 國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征用、占用林地，具有下列情形之一的，屬于刑法第四百一十條規定的“情節嚴重”，應當以非法批準征用、占用土地罪判處三年以下有期徒刑或者拘役：

（一）非法批準征用、占用防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到十畝以上；

（二）非法批準征用、占用其他林地數量達到二十畝以上；

（三）非法批準征用、占用林地造成直接經濟損失數額達到三十萬元以上，或者造成本條第（一）項規定的林地數量分別或者合計達到五畝以上或者本條第（二）項規定的林地數量達到十畝以上毀壞。

第三條 實施本解釋第二條規定的行為，具有下列情形之一的，屬于刑法第四百一十條規定的“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失”，應當以非法批準征用、占用土地罪判處三年以上七年以下有期徒刑：

（一）非法批準征用、占用防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到二十畝以上；

（二）非法批準征用、占用其他林地數量達到四十畝以上；

（三）非法批準征用、占用林地造成直接經濟損失數額達到六十萬元以上，或者造成本條第（一）項規定的林地數量分別或者合計達到十畝以上或者本條第（二）項規定的林地數量達到二十畝以上毀壞。

（二）修改之處及理由

將第二條和第三條中的“征用、占用”替換為“占用、使用”。之所以如此，是因為新森林法改變了原有的林地管理方式，即取消了林業主管部門對林地的“征收、征用”，保留了“占用、使用”林地的審核同意或者批準。（1）在新森林法中，“征收、征用”林地這樣的表述，只提及過一次。根據第二十一條規定，“為了生態保護、基礎設施建設等公共利益的需要，確需征收、征用林地、林木的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定辦理審批手續，并給予公平、合理的補償?！绷謽I主管部門不再履行“征收、征用”林地審核同意的職責，而只負責新森林法中“占用、使用”林地的審核同意或者批準。（2）在新森林法中，“占用”林地的表述出現過8次，“使用林地”的表述出現過4次。例如，第三十七條第一款規定：“礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設，應當不占或者少占林地；確需占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，依法辦理建設用地審批手續?！钡谌藯l規定：“需要臨時使用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門批準；臨時使用林地的期限一般不超過二年，并不得在臨時使用的林地上修建永久性建筑物。臨時使用林地期滿后一年內，用地單位或者個人應當恢復植被和林業生產條件。”第五十二條規定：“在林地上修筑下列直接為林業生產經營服務的工程設施，符合國家有關部門規定的標準的，由縣級以上人民政府林業主管部門批準，不需要辦理建設用地審批手續；超出標準需要占用林地的，應當依法辦理建設用地審批手續?！?/p>

（三）建議條款

第二條 國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準占用、使用林地，具有下列情形之一的，屬于刑法第四百一十條規定的“情節嚴重”，應當以非法批準征收、征用、占用土地罪判處三年以下有期徒刑或者拘役：

（一）非法批準占用、使用公益林地數量達到十畝以上；

（二）非法批準占用、使用商品林地數量達到二十畝以上；

（三）非法批準占用、使用林地造成直接經濟損失數額達到三十萬元以上，或者造成公益林地數量五畝以上或者商品林地數量十畝以上毀壞。

第三條 實施本解釋第二條規定的行為，具有下列情形之一的，屬于刑法第四百一十條規定的“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失”，應當以非法批準征收、征用、占用土地罪判處三年以上七年以下有期徒刑：

（一）非法批準占用、使用公益林地數量達到二十畝以上；

（二）非法批準占用、使用商品林地數量達到四十畝以上；

（三）非法批準占用、使用林地造成直接經濟損失數額達到六十萬元以上，或者造成公益林地數量達到十畝以上或者商品林地數量達到二十畝以上毀壞。

三、關于第七條的修改建議

（一）原有條款

第七條 多次實施本解釋規定的行為依法應當追訴且未經處理的，應當按照累計的數量、數額處罰。

（二）修改之處及理由

本條的修改有兩點。

第一點，增加“依法應當追究刑事責任的”表述。類似的表述可以參見兩個司法解釋的規定。（1）“法釋〔2000〕14號”第九條的規定：“多次實施本解釋規定的行為依法應當追訴的，或者一年內多次實施本解釋規定的行為未經處理的，按照累計的數量、數額處罰?！保?）“法釋〔2012〕15號”第六條的規定：“多次實施破壞草原資源的違法犯罪行為，未經處理，應當依法追究刑事責任的，按照累計的數量、數額定罪處罰?！?/p>

第二點，增加“‘未經處理’包括未經行政處理和刑事處理”的表述。類似的規定可以從兩個司法解釋中找到。（1）《最高人民法院關于審理走私刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕30號）第六條第三款規定:“刑法第一百五十三條第三款規定的‘對多次走私未經處理的’，是指對多次走私未經行政處罰處理的?！保?）《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2014〕10號）第十八條第二款規定:“刑法第一百五十三條第三款規定的‘多次走私未經處理’，包括未經行政處理和刑事處理?！?/p>

（三）建議條款

第七條 多次實施本解釋規定的違法犯罪行為且未經處理，依法應當追究刑事責任的，按照累計的數量、數額定罪處罰?！拔唇浱幚怼卑ㄎ唇浶姓幚砗托淌绿幚?。