廣西工礦用地土壤重金屬污染防治法律對策研究

摘要：廣西工礦用地土壤污染防治工作面臨著諸多障礙。究其原因，系“配套地方性法律法規不完善、土壤污染責任主體不明確或滅失形成的責任承擔問題、土壤修復資金缺乏法律保障”所致。借鑒美國、德國和日本等國對此類問題形成的完備的法律體系，以及我們的思考和研究，可以采取如下法律對策：（一）完善地方性法律法規;（二）明確企業法律責任，明確土壤污染防治歸責原則、建立嚴格的責任追究機制;（三）健全土壤污染防治基金制度，建立多元化資金籌措機制、明確基金使用范圍、完善資金基金監管機制。

關鍵詞：土壤重金屬污染;污染防治;生態文明;工礦用地;環境保護

中圖分類號：D922.68 ???文獻標識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0018-03

一、引言

2016年5月28日，國務院出臺《土壤污染防治行動計劃》，旨在加強土壤污染防治，逐步改善土壤環境質量;2018年8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，意味著我國土壤污染防治法律體系的初步建立。

廣西素有“有色金屬之鄉”的美譽，礦產資源豐富。改革開放以來，憑借良好的區位優勢，有色金屬產業發展迅猛，逐步形成相對完整的有色金屬工業體系。然而，由于早期缺乏先進的開采冶煉技術，加之環保意識淡薄，企業的生產行為嚴重損害了礦區及周邊生態環境，生產過程中的重金屬滲入土壤，造成大面積的土壤重金屬污染，陸續出現2012年龍江鎘污染、2013年河池環江土壤重金屬污染、2014年崇左大新鉛鋅礦區土壤重金屬污染等一系列土壤重金屬污染事件。廣西在工礦用地土壤污染防治過程中，充分運用法律手段，積極借鑒國內外先進經驗，出臺了一系列政策法規。然而在實踐中，工礦用地土壤污染的防治工作依舊面臨著諸多障礙，需要法律的進一步保障。

鑒于此，本文從生態文明建設的角度，深入研究廣西工礦用地土壤重金屬污染防治，分析防治過程中所面臨的困境，并借鑒國外先進法律經驗，最后從法律的角度提出廣西工礦用地土壤重金屬污染防治的解決路徑，以期進一步推動土壤污染防治法律體系的構建。

二、廣西工礦用地土壤重金屬污染防治的困境分析

（一）配套地方性法律法規不完善

廣西工礦用地土壤重金屬污染防治工作的開展離不開法律的保障。近年來，隨著我國土壤污染問題的日益嚴重，國家積極開展土壤污染防治工作，并出臺了相應的法律法規以保障土壤污染防治工作的順利進行，2016年國務院頒布了《土壤污染防治行動計劃》，2018年全國人大頒布了《土壤污染防治法》，初步建立了我國土壤污染防治法律體系。廣西壯族自治區也在此基礎上陸續頒布了《廣西土壤污染防治工作方案》《廣西壯族自治區土壤污染防治目標責任書》《廣西壯族自治區土壤環境專家管理暫行辦法》等一系列地方性法律法規。由于《土壤污染防治法》的相關規定較為籠統，目前廣西尚未出臺省級土壤污染防治法律法規，相關的法律法規位階較低，且較為分散，導致廣西土壤污染防治法律體系呈“群龍無首”的現象。整體而言，廣西配套地方性法律法規還有待進一步完善。

（二）土壤污染修復責任承擔問題

《土壤污染防治行動條例》第7條規定，當責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任。明確了當土壤污染責任主體不明確或滅失時所在地縣級人民政府的法律責任。《土壤污染防治法》第5條規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責。”進一步明確了政府在本行政區域內的土壤污染防治責任。廣西工礦用地土壤重金屬污染主要來源于工礦企業的生產行為。改革開放以來，廣西大力發展有色金屬產業，工礦企業如雨后春筍般出現，隨著我國社會主義市場經濟的逐步建立，許多企業逐漸被市場所淘汰，然而他們所造成的土壤污染問題卻日益嚴重;一些企業不惜采用非法手段，以逃避責任，最終結果是政府兜底，給地方財政帶來極大壓力，一定程度上阻礙了廣西的經濟發展。

（三）土壤修復資金問題缺乏法律保障

土壤污染修復是指使受污染土壤恢復正常功能的技術措施，目的是為了降低土壤污染物的毒性，保護人體健康。但修復成本較為高昂，通常在每立方米幾百至幾千元之間。截止2018年9月，廣西共有116塊疑似受污染地塊，重金屬污染較為嚴重的礦區主要有崇左大新鉛鋅礦區、賀州富川可達錫礦區、河池拉么礦區、桂林恭城西嶺礦區等。當下，廣西土壤污染治理修復的資金來源主要依靠土壤污染防治專項基金。雖然我國《土壤污染防治法》第71條明確規定建立土壤污染防治基金制度，廣西也于2018年6月頒布了《廣西壯族自治區土壤污染防治專項資金項目實施細則》。但就目前而言，關于土壤污染防治基金的籌措、用途等方面的規定有待細化。廣西在開展土壤污染修復工作中頻頻出現諸如資金缺口大、資金用途不明、資金擅自挪用等問題，修復資金問題缺乏法律的保障。

三、域外相關法律對策的借鑒

（一）美國

20世紀70年代，美國拉夫運河地區爆發了嚴重的土壤污染事件。1976年起，當地居民陸續反映家里出現異臭味，緊接著，成千上萬的居民出現了藥物灼傷、產婦流產、嬰兒畸形等現象，引起了政府的高度重視，通過調查發現，引起這一系列現象的主要原因是：在1942年—1953年期間，胡克化學公司經當局批準將一段廢棄的拉夫運河當作垃圾填埋場，并傾倒了2萬噸的有毒有害化學物質，對當地土壤環境造成了嚴重損害，這一后果最終在20年后全面爆發。美國政府當即下令整頓，并于1980年12月11日頒布了《綜合環境反應、賠償和責任法》（《超級基金法》）。《超級基金法》的立法目的主要包括：一是治理與修復對人類健康和生態環境造成嚴重威脅的受污染土地;二是通過嚴格的責任機制震懾肆意污染土壤的行為，進而提高社會對土壤污染問題的重視程度。《超級基金法》主要規定了四項基本法律制度：一是信息收集和分析制度，目的是建立污染場地國家優先名錄，確定土壤修復的順序;二是授予聯邦政府修復土壤的權利;三是超級基金制度，為聯邦政府的修復工作提供資金支持，同時保障了責任主體無法確認的土壤的及時治理;四是規定了具有溯及既往法律效力的嚴格、無限連帶責任制度。此后，美國在《超級基金法》的基礎上陸續頒布了《超級基金修正與再授權法》（1986）、《綜合預算調整法案》（1990）、《超級基金回收平衡法》（1999）、《小規模企業責任減輕和綜合地塊振興法》（2002）等一系列法律法規，建立了完善的土壤污染防治法律體系，為世界各地土壤污染防治工作提供了良好的借鑒。

（二）德國

德國在工業化發展進程中，不惜以犧牲環境為代價，大力發展工業，造成大面積嚴重的土壤重金屬污染;為有效開展土壤污染修復治理工作，德國建立了一套完善的土壤污染防治法律體系。頒布了《循環經濟與廢棄物管理法》（1994）、《聯邦土壤保護法》（1998）、《聯邦土壤保護和污染場地條例》（1999）等法律法規，以保障土壤污染的修復治理工作。建立了土壤污染監測制度、土壤污染信息傳遞制度、土壤修復責任制度等法律制度。土壤污染監測制度主要表現為在全國各地建立土壤監測點，以掌握污染土壤的風險變化，對土壤進行長期管理。土壤污染信息傳遞制度主要是通過建立全國土壤狀況信息系統，幫助聯邦政府對各地污染土壤信息的掌握，以統籌修復。實行“污染者付費”原則，對于無力承擔修復責任的責任主體，可申請與政府共同承擔修復治理費用，對于歷史遺留礦山問題，德國還專門成立了礦山復墾公司，現有政府墊付治理費用，等確認責任主體后再向其追繳。德國“先污染，后治理”的發展模式雖不值得效仿，但其在應對土壤污染時，通過建立完善法律體系和構建先進防治制度的方式，值得我們借鑒。

（三）日本

20世紀中期，日本以犧牲環境為代價，經濟得到了快速發展。許多企業將生產過程中所產生的廢水廢渣直接排入土壤，造成了大面積的土壤重金屬污染，嚴重威脅人們的生命健康，并出現了震驚世界的“四大公害”事件。此后，積極開展污染土壤的治理與修復工作，陸續頒布了《公害對策基本法》（1967）、《農用地土壤污染防止法》（1970）、《農用地土壤污染防止法施行令》（1970）、《土壤污染環境標準》（1991）、《金屬土壤污染調查對策方針》（1994）等一系列法律法規。2002年，日本頒布了《土壤污染對策法》，構建了相對完善的土壤污染防治法律體系。確立的法律制度主要包括：一是土壤污染調查制度，要求在治理修復受污染土地之前，必須針對可能受污染的土地進行調查;二是土壤污染清除制度，地方行政長官在防治污染威脅到人體健康的范圍內，責令土地所有人采取必要的污染防治措施;三是指定支援法人制度，要求環境大臣依據申請在《日本民法典》第34條規定的法人范圍內制定一個法人，為指定區域地方政府土壤污染防治工作提供援助。

四、法律對策思考

（一）完善地方性法律法規

第一，出臺《廣西壯族自治區土壤污染防治條例》。我國于2018年8月31日頒布了《土壤污染防治法》，目的是為了保護和改善生態環境，防治土壤污染，保障公眾健康，推動土壤資源永續利用，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展。此后，各省、自治區、直轄市分別根據本地區土壤環境狀況，制定地方性土壤污染防治法律法規。如《湖北省土壤污染防治條例》（2016）、《山東省土壤污染防治條例》（2019）、《山西省土壤污染防治條例》（2019）等。2020年4月9日，廣西公布了《廣西壯族自治區土壤污染防治條例（草案）》，并向社會公開征集意見，這從側面反映了迄今為止廣西并未出臺土壤污染防治的省級法律法規，因此必須加快進度，推動《廣西壯族自治區土壤污染防治條例》的出臺。

第二，出臺工礦用地土壤污染防治地方性法律法規。廣西工礦企業眾多，土壤重金屬污染嚴重，目前廣西并無工礦用地土壤污染防治相關的法律法規，一定程度上阻礙了廣西工礦用地土壤污染防治工作的順利開展，為此，我們需結合廣西工礦用地土壤重金屬污染的實際情況，在現行法律法規的基礎上進一步出臺廣西工礦用地土壤重金屬污染防治地方性法律法規，保障廣西工礦用地土壤重金屬污染的修復與治理。

（二）明確企業法律責任

第一，明確土壤污染防治歸責原則。《土壤污染防治行動計劃》明確規定了“污染者治理”原則;《土壤污染防治法》第4條規定：“企業事業單位和其他生產經營者從事生產經營活動，應當采取有效措施，防止、減少土壤污染，對所造成的土壤污染依法承擔責任。”由于廣西工礦用地土壤重金屬污染大都來源于工礦企業，在確定責任主體時，應嚴格按照“污染者治理”原則，查明污染源，并依法追究污染企業的法律責任。

第二，建立嚴格的責任追究機制。責任人確定后，為避免責任人逃避責任，需建立嚴格的責任追究機制，實行嚴格的無限連帶責任制度。對于無力承擔土壤污染修復責任的企業，可將企業的控股或參股組織、企業合伙人、董事等列為責任主體，追究其法律責任，避免政府盲目擔責。對于惡意逃避責任的企業，除追究上述主體環境責任外，還應加大行政懲罰力度，懲戒不法行為，引導企業自覺承擔環境責任。

（三）健全土壤污染防治基金制度

第一，建立多元化資金籌措機制。土壤污染修復成本高昂，廣西土壤污染問題之所以未能得到很好地解決，很大一個原因是資金不足，因此，必須建立多元化資金籌措機制。首先可通過創新融資模式，拓寬土壤治理與修復工作的資金來源;其次是政府與社會資本合作模式，帶動社會資本參與土壤污染防治，推動受污染工礦用地的治理與修復。

第二，明確基金使用范圍。當下，廣西土壤污染防治專項基金主要適用于以下項目：1.土壤污染責任人無法認定的項目;2.土壤污染狀況調查和評估項目;3.土壤污染風險管控類項目;4.污染地塊治理與修復項目;5.受污染耕地治理與修復項目;6.重金屬污染防治類項目;7.土壤環境監測能力建設類項目;8.有利于廣西完成《土壤污染防治行動計劃》和《廣西壯族自治區土壤污染防治目標責任書》重點任務以及改善廣西土壤環境質量密切相關的其他類型項目。對于其他類型項目的范圍需加以規定，保障基金的專款專用。

第三，完善資金基金監管機制。有效的監管機制是土壤污染防治基金制度運作的保障，當下土壤污染防治基金的監管主要由生態環境部門、財政部門、農業農村部門、自然資源部門負責，部門間應明確監管職責，依法對資金運作過程中出現的不法行為予以處理。此外，發揮社會監督的力量，將土壤污染防治基金的來源、運作等向社會公開，提高公眾參與的積極性，在實踐中推動土壤污染防治基金制度的完善，為廣西工礦用地土壤重金屬污染修復治理提供充足的資金支持。

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作者簡介：謝詠（1996—），男，漢族，廣東龍川縣人，單位為廣西師范大學法學院，研究方向為經濟法、環境資源保護法、國際環境法。

（責任編輯：董惠安）

基金項目：本文系2020年廣西研究生教育創新計劃項目“廣西土壤污染防治的現狀及法律對策研究”（編號：XYCSR2020021）研究成果