論重大公共衛生事件背景下的網絡謠言治理的行刑銜接機制

張豫辰

摘要：網絡造謠行為可以分為一般違法行為和犯罪行為，對網絡造謠的法律控制途徑也兼顧行政途徑和司法途徑。但是現階段，在網絡謠言治理的行刑銜接過程中上出現了概念不清、保護對象不明、危害程度認知障礙、程序銜接不暢等問題。基于此，需要對針對網絡謠言的相關法律規定的概念、體系、價值追求和具體程序進行重新審視，以實體價值與程序價值的兼并、人權保障主義理念的貫徹和具體的程序優化實現網絡謠言治理行刑銜接的有效機制的構建。

關鍵詞：網絡謠言;行政;刑事;銜接程序;治理

一、問題的提出

什么是謠言？《辭海》將其定義為：民間流行的歌謠或諺語或沒有事實根據的傳聞或捏造的消息。《韋伯斯特英文大字典》則將謠言界定為：“作為輿論出現，是一種缺乏事實根據的或者未經證實的，公眾難以在短時間內辨別其真偽的閑話、傳聞或者輿論。”可以這樣認為，謠言是未經證實的、虛假的消息。大數據時代的來臨，網絡虛擬空間愈發完善，也就為人民的溝通搭建了一個新的平臺，但是在主張網絡空間內言論自由的同時，也要認識到這種自由是有限制的，它是一種相對的權利而非絕對的權力。由此，虛擬空間中發聲也理應受到法律的規制，現實中一般將網絡謠言的危害程度分為一般違法和刑事犯罪，進而通過以《治安管理處罰法》為代表的行政法和以《刑法》為代表的刑事法來進行懲戒。

然而，在行政法和刑事法的選擇以及銜接問題上，現實中鮮有人進行系統的梳理，而在實務中，程序的選擇也很大程度上取決于辦案機關的主觀能動性。在2019年底以武漢為中心爆發了新冠病毒，在防疫的過程中也興起了大量的謠言。筆者通過對北京師范大學網絡法制國際中心發布的涉新冠病毒的186件謠言處罰進行梳理，其中受到刑事處罰的有三起，分別為1月26日，江蘇南京，孫某，在多個網絡群組中發布南京自1月27日0時起，交通停運，全面封城，等謠言，并快速轉發擴散。1月27日，山西太原，田某，在網上傳播與疫情相關的謠言，被快速轉發擴散，造成惡劣的社會影響。1月28日，北京通州，劉某，網民發帖自稱感染冠狀病毒后，故意前往人員密集場所，意圖感染他人。調查后，發現其未感染，身體健康，惡作劇心理散播謠言。而受到行政處罰的則總計共有142起。但是以1月28日江蘇蘇州徐某某在微信發布疫情虛假小視頻造成轄區群眾恐慌卻只受到三天行政拘留處罰和前文1月26日南京孫某一案來看，兩者并無太大差異可言。由此可見，在處理網絡謠言時，行政手段還是刑事手段的選擇上并未厘清二者的邊界，導致了現實中行政手段應用的不合理擴張，致使網絡謠言的治理難以實現行刑的有效銜接。鑒于此，筆者認為有必要對網絡造謠、傳謠行為進行細致的剖析，構建合理的網絡謠言治理的行刑銜接機制。

二、網絡謠言治理行刑銜接中的癥結

對網絡謠言進行治理的行政還是刑事程序選擇的依據是什么？由于刑法的嚴厲性，通常是以網絡謠言的危害的程度來進行程序的選擇。通常，一般違法的情況下適用《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱治安管理處罰法）第二十五條。刑事犯罪的情況下則依照刑法第二百九十一條之一規定，以及刑法修正案九刑九中在刑法第二百九十一條之一中增加的一款進行處罰。但是在具體的銜接過程中仍存在公共秩序的概念無法理清、法律保護的法益難以界定、網絡謠言的危害性的程度難以認定、行政和刑事的程序銜接不暢等問題的存在。無論是為了維持防疫工作平穩進行的現實需要，還是對未來的網絡謠言的治理提供長期指導，都有必要對網絡謠言治理的行政和刑事界線進行厘清。否則構建網絡謠言治理的行政和刑事程序銜接便是一紙空談。

（一）社會秩序、公共秩序概念不清

在《治安管理處罰法》第二十五條中規定散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的，可以看出散布謠言與社會秩序遭到破壞的后果進行聯系才能被法律進行評價。在刑法第二百九十一條中規定編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息，或者明知是編造的恐怖信息而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成嚴重后果的，處五年以上有期徒刑。在刑法修正案九中亦規定謠言的傳播的行為必須造成社會秩序被嚴重擾亂。所以造謠、傳謠行為適用行政程序還是刑事程序的前提就是對公共秩序、社會秩序的概念進行厘清？首先，從整體上來看，公共秩序并不能與社會秩序劃等號，雖然在《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱網絡誹謗解釋）中，將公共秩序混亂理解為社會秩序受到嚴重損害。但社會的概念明顯要寬于公共秩序，公共秩序的界定較為狹窄，實際上社會秩序是屬概念，公共秩序是種概念，詳言之，社會秩序包括個人秩序、公共秩序、金融秩序、市場秩序等。但是兩種法律規范確規定了不同的用語來進行對謠言行為的認定，那么在程序選擇時，由于兩者的概念不對等，就容易產生適用上的障礙，進而造成銜接上的阻礙。其次，網絡空間中是否存在社會秩序、公共秩序及如何認定的問題。關于網絡空間是否存在秩序現實中多有爭議，有學者認為網絡空間中存在秩序，認為網絡空間與現實社會一樣，并提出了雙層社會的理論來論證網絡空間的秩序的存在。還有學者認為即使網絡已經成為了現代生活中不可或缺的一部分，究其本質，網絡仍然僅具有工具性質，并沒有脫離現實社會而獨立存在，而是附屬于現實社會，網絡空間中并不存在社會秩序，網絡空間中的行為影響社會秩序必須影響到的是現實社會中的秩序。網絡中的秩序的認定影響對謠言行為的評價，如果認定網絡空間中不存在秩序，那么謠言在網絡空間中傳播而未影響到現實社會則只能認定為一種虛擬空間中言論自由的體現，對選擇行政手段還是刑事手段則應依照謠言形成的現實危害進行抉擇。而如果認定網絡空間中有秩序，程序的選擇則應當在厘清網絡空間秩序的前提下，對秩序所受的損害的程度進行評定后作出程序的選擇。可見，相關法律關于網絡謠言治理的相關概念上存在疏漏，進而影響了行政程序與刑事程序的精細化對接。

（四）認定程序銜接不暢

在程序銜接上，行政認定和刑事認定呈現分離的態勢，程序的選擇上實際上很大程度上依賴于辦案人員的經驗判斷。我國治理謠言應以行政認定為主，刑事認定為輔是沒有錯的，但這并不意味著刑事責任的認定在謠言治理中失去了作用。但是在具體案件的辦理程序上，兩者的銜接確存在阻礙。首先，不論是網絡謠言違法了行政法規還是刑事法律，案件的辦理實際上都由同一個公安機關進行辦理。其次，在這個調查的過程中公安機關可以隨意選擇和切換程序。再次，采用行政程序，不論是程序的批準還是調查取證都較刑事程序更為寬松。最后，法律相關規定性為程序的切換提供了可能。疫情背景下，公安機關重視的更多是維護社會的穩定，若對網絡謠言的治理過于苛刻，不僅浪費了大量的相關資源，更有可能降低公安機關在人民群眾心中的威望。網絡謠言常與言論自由聯系起來，特殊時期的背景下，民眾都變得敏感，公權力機關的行為上的一點點失誤在這時就被無限放大。基于此，網絡謠言的治理在此時也就多以警示當事人、罰款、辟謠、消除影響等較為輕緩的處罰為主。一方面維持了公權力機關的威信。另一方面又使造謠者受到了懲戒。但是從行刑程序銜接的角度來看，確實有不妥之處，這種思想實際上是一種功利主義的思想，實際上突破了法律對網絡謠言層次性處罰的規定，但這一方面又是由于法律本身對網絡謠言治理行刑銜接程序的規定的不足之處影響之下形成的。所以就需要在對相關癥結進行總結的基礎上進行成因分析，進而對網絡謠言的銜接機制做出調整。

三、網絡謠言治理行刑銜接存在障礙的成因分析

治理網絡謠言的行刑銜接過程中之所以會產生上述問題，可以歸因于網絡謠言法律銜接體系構建的理念問題、體系問題和具體程序問題。理念上將重心安全的維護而非自由的保障，實際上也就是在功利主義和人權保障主義的權衡中傾向于功利主義的現實作用。銜接體系上則偏以網絡謠言的實質損害為起點進行實質的追求，對銜接的具體流程和形式則無太多明確的著墨。況且在具體的認定銜接程序上也有些許尚待完善之處，綜合多種成因就導致了網絡謠言治理的行刑銜接過程中困境頻現。

（一）理念上重安全輕自由

立法理念上的差異是在處理相關案件時程序銜接存在障礙的精神層面的成因，對網絡謠言的治理通過不同的法律來進行調整是由于這些謠言的危害程度并不相同。現代立法的基本價值有兩種，安全與自由，安全立法追求安全價值，自由立法則仍然堅持人權保障。網絡平臺為人們提供一個自由表達言論的平臺，言論的自由也是憲法賦予人們的權利，但是這種自由是相對自由，在行使自由的同時不應損害他人的權利，所以信息的傳播在虛擬空間中也必須遵守一定的行為規范。所以，在制定網絡謠言的立法思路上便有了兩種思路，一種是追求自由價值，另一種是追求安全價值。而從行政程序和刑事程序的銜接程序的角度來看，個人的言論自由應突破了自由的界線，并對社會產生了負面的影響，進而才能被《治安管理處罰法》或是《刑法》所處罰，關鍵是厘清自由的界線之所在。前文所述，不論是人們的精神受到損害，還是網絡秩序、社會秩序遭到破壞都能被法律所調整，對造謠行為的法律治理體現的是一種寧嚴勿漏的思路。

《網絡誹謗解釋》第二條中對情節嚴重的規定既有點擊評論次數等網絡空間中的影響，又有對現實造成損害的規定也正體現了法網嚴密的特征。此外，不論是行政法還是刑事法對網絡謠言的處理都強調對秩序的破壞，行政程序還是司法程序的選擇也取決于對秩序的影響程度。《網絡誹謗解釋》第三條將“嚴重危害社會秩序和國家利益”認定為群體事件、公共秩序、民族宗教事件、社會影響、國家利益、國際影響。各種秩序或是利益的劃分也并不是有明確的界線的，也摻雜著包容與交叉，但是范圍上卻是大而全的，小到群體事件，大到國際影響，都能成為法律規定的對秩序的影響。立法上偏重于對安全上的追求，而不是自由價值的實現。這就導致了在程序的選擇上并不是強調對正當程序的追求，而是一種對實現安全的價值的追求。選擇行政手段還是司法手段對網絡謠言進行治理也是出于維護安全目的的實現，而輕了對實體危害程度的具體界定。在防疫之間的謠言治理也可以看出這一趨勢，相較于刑事程序，行政程序的采用往往更加的便捷和高效，更能符合快速制止謠言消除影響的追求。正是在安全價值為重的理念的引導下，網絡謠言治理的行政與刑事銜接機制銜接難以有效對接，并使實務工作陷入一種惡性循環。

（二）體系上重實質輕形式

關于懲治網絡謠言的法治體系上也并未形成行政法規與刑事法律的有效銜接。模糊性的規定、象征性的規定過多，而缺乏對程序銜接的具體規定，進而導致了行刑銜接熱問題產生。

首先是對謠言所要侵害的法律保護權益并沒有明確的規定。不論是《治安管理處罰法》還是《刑法》都以公共秩序、社會秩序的破壞作為造謠者受到處罰的基礎，如果編造、傳播謠言行為沒有造成相當程度的擾亂社會秩序的危害后果，就不構成犯罪，就應當根據秩序被破壞程度劃分行政程序的適用還是司法程序的適用。網絡謠言到底侵害了什么？有學者認為秩序是一種平和的、穩定的狀態，網絡謠言的傳播打破了這種狀態，所以應當被調整。那么網絡謠言的危險是一種具體的現實的危險，還是抽象的危險即可？從相關法律條文來看，不論是虛擬空間中的轉發，還是群眾的精神狀態的受損都能是造謠者被處罰，所以說應認定網絡造謠行為應是一種抽象的危險，法律所要保護的也是一種秩序被破壞的可能性，而不是根據某種具體的結果來評判網絡謠言的危害性，即造謠行為只要有可能造成社會秩序的受損，就應當受到處罰。編造謠言、傳播謠言、產生危害之間的聯系由于法律保護抽象的風險而被沖淡，三者之間的建立起的流程也處于被忽視的狀態，對危害的判斷也就直接由謠言本身邁向了結果的評判，由于結果的評價是對秩序受損害的風險性評價，就受到了辦案人員的主觀上的評判的影響，進而導致程序的選擇并非依照嚴格的法律規定，而依賴于對抽象的危險性主管評斷。

其次是象征性的立法無法實現行刑銜接程序的精細對接。行政程序還是刑事程序的選擇取決于對秩序的危害程度，或是是否產生了規定的嚴重情節。根據2013年《關于編造、傳播虛假恐怖信息的解釋》的規定臺理謠言的目的是由于其可能對現實社會中的秩序造成破壞。但是這種列舉式的規定顯然不能厘清一般違法與刑事犯罪的界線，他并未實現刑法意義上的罪責刑相適應的原則，造謠行為與后果之間的聯系實際上由于網絡的介入而被割裂開來，而試圖繞過網絡建立謠言本身與后果的聯系顯然是無法實現對后果的準確認定的，網絡謠言的認定的核心之處應是其在虛擬空間的傳播過程，責任的認定也應從傳播的過程來對造謠者的責任進行具體認定，而并非將現實中的負面影響都認定為造謠者的行為后果，從而違反了刑法的謙抑性，使得行政程序與刑事程序之間的界限模糊，而對程序之間的銜接造成妨礙。

（三）具體的認定程序尚不完善

具體認定程序上的不足也使得行政程序與司法程序的銜接上出現了障礙。首先是程序缺乏監督制約，不論是選擇行政程序還是刑事程序，實際上很大程度上取決于公安機關的，對程序選擇監督和制約重心也落在了事后，并未在事前和事中形成對程序選擇的合法性認定的監督。其次是一種功利主義觀念的存續，疫情的特殊背景下，公安機關一方面要樹立自身的權威，另一方面又要承擔協助防疫的重要使命，在法律關于網絡謠言治理的相關規定還存在模糊之處的背景下，效率的追求也就成為一種特殊背景下的應激反應，但是這種做法卻是對教義學觀念的違反，之所以分別適用行政法和刑事法進行網絡造謠的區別處理，這一行為在法律上是被認為是由層次的差異性，而對效率的追求使得對差異性的準確界定被忽視。再次，對行為人的主觀認定的缺失。謠言與言論自由是不同的，這就需要我們區分相關信息的內容所表達的信息發布者的主觀思維。他是否認識到了自己的行為是在造謠，信息的表述方式是觀點性的還是事實性的，這都需要相關機關在具體的處理過程中有一個明確的認知，而非直接認定為謠言，進而做出處罰，那樣將無法貫徹言論自由在我國的實施。最后則是未能對準確的造謠者的責任，編造謠言并不意味著希望其廣泛傳播，廣泛傳播也不一定造成嚴重后果，并且編造者也有可能并不一定是傳播者，所以說在對相關人員進行懲戒程序的選擇時應貫徹罪責刑相適適應原則在網絡謠言傳播中的使用，準確構架起行為、后果、責任之間的聯系，而非忽視流程，直接從謠言內容指向后果。

四、網絡謠言行刑銜接機制的構建

根據辭海的定義，機制是指一個工作系統的組成或部分之間相互作用的過程和方式。系統是指整個行刑銜接機制，而相應的行政法和刑事法則是保障整個系統平穩運行的內部組成。兩法之間的協調才能構建起網絡謠言治理的行刑銜接機制，但是在現實卻是在兩法互動的過程中存在著不協調之處。具體來說，一是立法理念上未做到安全與自由的兼顧，二是立法體系上重實質輕形式，三是對具體的銜接程序的設定存在瑕疵。所以要實現網絡謠言治理行刑的有效銜接，并實現機制的有效運行，就需要對相關的立法理念、立法體系和具體的銜接程序進行系統的優化。

（一）銜接機制的構建選擇：實體價值與程序價值并重

網絡謠言只是違法行為和手段，造謠內容決定何為其侵害的對象，內容的差異性使得其危害程度存在差異，導致規制網絡謠言依據上多種多樣，橫跨多個部門法，進行網絡謠言治理的行政程序的與刑事程序的銜接理應注重在追求實體的治理效果時，亦不能忽視程序的價值。首先，法律法規在內容上應更加清晰和完善，結構布局應更加合理。可以看出網絡謠言的治理散布于多個法規與發條之中，對其治理并未形成一個整體的治理體系，并且不同位階的法律之間關于謠言治理的銜接機制把并未實現通暢。所以在法律層面形成了一個完整的謠言治理體系是治理網絡謠言所必需的。其次，重視程序價值的作用。網絡謠言的危害性的認定重心是在謠言借助網絡進行傳播的過程中，從起流程來看，可以分為編造謠言、傳播謠言、形成影響三個階段。對其危害性的評價也應根據其演化來構建程序性的評價機制，而并非只重視最后的實體的危害的產生及其程度。在《疫情防控意見》中第二款第六條前兩點就表明了不論知不知曉是否為虛假信息，一旦造成公共秩序混亂就應當按違法或犯罪行為看待。但是編造謠言并不等于傳播謠言，傳播謠言意味著行為人主觀上認為對謠言有了明確的認知，并且知曉謠言將要流向不特定的空間和群體。傳播謠言并不等于形成影響，謠言本身可能并不具備模糊性，并不能產生秩序的影響，傳播者也可能分為多個，而每個傳播者所起的作用也或大或小，與其處罰掌握虛假信息的初始者，還不如將處罰的力度著眼到整條謠言傳播的鏈條最積極、最活躍的行為人身上。直接將最終影響與編造者或是某一傳播者進行聯系，顯然是不利于當事人的權利的保障。所以應強調程序的價值，在構建行刑銜接機制中，建立起一個責任認定的流程，從而使罪責刑能實現準確的認定，而不是單純強調最后的實體的危害，而徑直建立起與過程中傳謠者的聯系。最后，亦應重視實體價值的實現。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。從網絡謠言的危害來看，如果是網絡空間中的危害或是人們精神層面的損害，有時很難與參與謠言傳播的各個主體建立明確的聯系，所以基于實體價值的追求對行為適用程序進行選擇尤其現實的需求。從法律上來看，對網絡傳謠行為的規制應嚴格限制刑事程序的適用，行政程序的采取若能實現規制相應的網絡謠言行為，在對實體價值和程序機制進行衡量后，刑事程序相比行政程序往往費時費力，如行為的危害性通過行政手段進行有效消除，就理應優先適用行政程序。在治理網絡謠言的過程中，不應忽視實體價值或是程序價值的追求，但可以在具體的案件中有所側重，行政違法應是刑事犯罪的下位概念，刑事程序的選擇應更加慎重，但是不論選擇何種程序都應綜合考量實體價值和程序價值。

（二）銜接機制的運行理念：人權保障主義為主，功利主義為輔

法律進行制定和修改也始終圍繞著人權保障事業的建設，在構建網絡謠言的行刑銜接機制的過程中也不應忽視人權保障與謠言治理的并行。之所以陷入了功利主義的迷思之中，一方面是因為網絡虛擬空間的發展日新月異，認知很難跟上其演化速度。另一方面，也是因為網絡謠言本身也極具危害性，尤其是借助網絡平臺，往往能在短時使其影響擴散開來。為了實現有效的謠言治理，某些情形下就疏忽了人權保障主義理念的貫徹，但是不論是《治安管理處罰法》，還是《刑法》還是相關解釋，都應做到內容上的完善，以及人權保障立法理念上的貫徹。要消除網絡謠言的負面影響，又要保障網絡平臺的言論自由，但是實現消除影響并不一定實現不了言論自由，言論自由的實現也并不必須以犧牲影響的消除為代價，重要的實現二者的平衡。首先，應確立以人權保障為核心的銜接機制的運行理念。對刑事犯罪的規制區分于一般的違法，就體現在人權保障為核心層面。網絡謠言的治理離不開刑罰手段的運用，但是是針對造成嚴重社會危害后果的網絡謠言行為㈣，刑法應作為評價網絡謠言的最后手段，而離開人權保障理念的貫徹，就使得刑事法與行政法之間的界線在法律評價網絡謠言層面變得模糊。雖然疫情是一種特殊的情形，疫情背景下的謠言事件的解決的效率也固然重要，但并不能以犧牲人權保障的貫徹來實現。越是特殊的情形，越是應當審慎判斷法律的適用，審慎入罪人刑。對實體性危害的評價也更應審慎，使得無論是行政程序還是刑事程序的選擇都能達到程序采取的目的。其次，功利主義理念也并未失去現實價值，在人權保障事業建設的探索期間，其仍有積極地效能，不能忽視其對于構建網絡謠言治理行刑銜接機制的積極作用。謠言的治理并不是只能在停留在事后階段的治理，網絡平臺上的言論自由權利也并不是一種沒有邊際的權利。網絡表達權必須由法律劃定界限，必須通過網絡治理加以規制。當自由被突破而影響到他人的正當權益時，就需要對相關人員進行法律評價。由于網絡虛擬空間的流動特性，使得信息的傳播往往是極為迅速的，所以制止網絡謠言行為的程序也應具備即時性。比起繁瑣的刑事程序，較為建議的行政程序的采取也是有必要的。并且從疫情的背景來看，網絡謠言的治理也是將重點落在了現實影響的消除上，從而能騰出更多資源服務防疫事件。從行政法和刑事法的選擇來看，只有當行政法發揮不了規制網絡謠言的作用時，才偏向于采取刑事程序進行兜底，當行政法能起到規制網絡謠言的傳播，懲戒相關人員的作用時，刑事手段也理應審慎使用，所以功利主義在治理網絡謠言的過程中仍有積極地作用。總而言之，就是實現在治理網絡謠言行刑銜接機制的過程中應以人權保障主義為主，同時又輔以功利主義為具體的細節調整。

（三）網絡謠言行刑銜接的具體程序架構

針對網絡謠言治理中銜接程序的細節問題也有必要予以查漏補缺，從而能在銜接的整體框架下實現機制的平穩運行。規制網絡言論的權力需要接受監督，存在違法或不當情形的，需要承擔法律責任舊。

首先是完善網絡謠言治理行刑程序選擇的監督和審查的機制。應加強檢察院對公安機關的監督與法院的司法審查，公安機關選擇何種程序立案，并沒有受到檢察院的有效制約，名義上檢察院對那些立案存在問題的案件可以令其說明理由，并通知其立案或不立案，但這種通知并不具有法律拘束力。所以應賦予檢察院更為剛性的權力，對于公安機關仍錯誤立案或不立案的行為，檢察院有權利宣告其違法和行為無效，并有追究相關責任人的權力，把好行政案件與刑事案件銜接中的立案這一環節。對于相關某些易進入刑事程序的行政案件證據材料可以盡早的介入收集活動，全程進行監督。法院方面應對傳統的行政訴訟加以改造，現實中這種事后的訴訟并不會中止公安機關作出的行政處罰措施的執行。此外，對公安機關作出的在行政和刑事轉換的案件應加強對相關程序的合法性以及證據的證明力加強事前的審查，而不是將相關審查只是停留在庭審中的質證環節。對于以行政拘留為代表的限制人身自由的措施應受檢察院與法院的雙重司法審查。總的來說，就是在行刑銜接的過程中通過加強檢察院的監督作用和法院的審查作用來限制公安機關的自由裁量。

其次，是提升公安機關辦案人員的專業化水平。一是重視關聯關系思維的建立，破除固化的因果思維的影響。網絡謠言從形成到危害的產生有其傳播的特定脈絡，而固化的因果關系思維將網絡的作用所忽視，直接建立其謠言內容與后果的因果聯系，并不能講責任準確的與當事人的行為形成有效的對應。而網絡虛擬空間建立的其實就是空間內事物之間的聯系，以及與現實社會的聯系，而準確的把握這種聯系就需要建立一種關聯關系的思維，通過對謠言傳播的流程脈絡就行梳理，從而將罪責刑一一對應，進而選擇行政程序或是刑事程序。其次是注重對相關人員的主觀性審查和對信息的內容進行審查。傳播了謠言造成了嚴重后果并不意味著當事人對所傳播的信息有明確的認知，只有行為人實施了編造虛假信息并傳播的行為，以及行為人明知是虛假信息故意傳播的才能被認為有罪，或是對謠言將要流向不特定公共空間還是私密空間并無準確的認知。這就需要辦案人員在選擇程序時應考慮到當事人的主觀上的惡性，是利己還是利他的目的，亦或是無心之舉。從信息的內容上來看，有的只是觀點性的言論，但是由于與主流觀念不符而造成影響，這就需要辦案人員對內容進行區分，是屬于觀點性言論還是事實性的言論，進而依據謠言的特性進行具體的審查判斷，從而能更好的平衡言論自由與謠言的治理。

最后，規避象征立法，完善網絡謠言治理的行刑銜接機制。現存的象征性立法條款，削弱了法律對法益的保護價值而增強其工具價值，造成法律體系不夠精練的同時對網絡謠言治理工作亦無實質的改進。首先是相關的概念進行厘清，如果限制言論的法律和規定確實過于模糊不清以至于不能提供清晰的指導，那么他們可能因違憲而被推翻。如其中關于社會秩序、公共秩序的概念，以及其之間的差異就行做進一步的明確界定。公共秩序是指公眾生活平穩和安寧的狀態舊，對秩序的解讀也應根據虛擬空間和現實社會兩個層面不同之處進行差異性理解。現行的法律是基于對情形的列舉來對破壞秩序的情形進行解釋，或是引用對其他犯罪中關于社會秩序的規定。但是網絡謠言與其他違法犯罪之間存在差異性，其對秩序的影響也是有區別的，所以說應對網絡謠言治理的相關規定中的概念進行進一步的明確和釋義。其次是對確定網絡謠言具體侵害的對象。筆者認為以精神恐慌的評判顯然是不切實際的，并且難以進一步區分危害程度。并且網絡虛擬空間中應存在相應的秩序，它并不是單純的工具，所以網絡謠言所侵害的對象不僅包括對虛擬空間中秩序的破壞，而且包括其產生的現實影響。再次是對程度性認定進行精細化處理，明確行政與刑事之間的界線。這種程度性的認定應結合線上和線下的情形分別進行，網絡空間的獨特性又使現實空間中的制度并不能完全對照適用于網絡空間，所以不能片面強調線上的影響或是現實的危害。其次程度性的認定還應根據行政法與刑事法的差異進行程度性的具體規定，根據網絡謠言所產生的特殊的風險，即這種風險的程度有一個具體的明確的劃分，即這種風險是否突破了一般違法的范圍而需要以刑事犯罪看待。

五、結語

網絡謠言的治理需要依靠行政手段，亦需要刑事力量，在一個行為由行政違法向刑事犯罪過渡、升格的過程中，并沒有不可逾越的規范界限，這就需要構建起有效的網絡謠言治理的行刑銜接機制。這種有效性的體現不僅是對理念的引導，而且是對實務工作卻有價值。疫情面前，謠言四起，在對謠言進行懲治的過程中更應重視對程序的適當性。注重行政與刑事程序的銜接，不僅是為了實現懲治犯罪維護治安的職能，更是為了樹立公權力機關的權威與威信的考量。通過對現階段的網絡謠言治理行刑銜接制度的在審視，對治理理念的轉變、對程序正義的追求、對監督制約機制的調整真正疏通了行政程序與刑事程序之間銜接的阻礙，從而防止案件的回流的出現，騰出更多的資源和精力來完成抗疫阻擊戰。