集體建設用地使用權流轉的法律問題探究

張紅梅

吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000

一、集體建設用地概述

我國當前的法律制度并未對集體建設用地的概念予以明確，但對其上位概念建設用地進行了規定，即指一切用于建筑、建造的土地。1986 年制定的《土地管理法》將建設用地分為“國家建設用地”和“鄉（鎮）村建設用地”，并將“鄉（鎮）村建設用地”專設為第五章。但1998 年新修訂的《土地管理法》將1986 年的《土地管理法》中的“國家建設用地”和“鄉（鎮）村建設用地”兩章合并為一章，即第五章“建設用地”。由立法沿革可以看出，集體建設用地與國家建設用地只是對農村和城市建設用地的區分，對集體建設用地的定義可以參照國家建設用地。

因此，集體建設用地應指屬于農民集體所有的，用于非農業目的并依法被確定為建設用地性質的農村集體土地，包括農村宅基地、鄉（鎮）村企業用地、鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地。

二、現實困境及解決思路

征地作為目前集體建設用地流轉的唯合法方式不僅途徑單一，不能滿足現實用地需要，而且在征地的過程中也存在著眾多問題。首先，法律對“公共利益”界定不明確致使具體操作過程中不乏借公共利益之名行“賣地”之實的行為，成為政府斂財、腐敗的重要因素。其次，我國土地征收補償是法定的，征收補償標準是按照原有性質給予補償，但被征土地“倒手”就以高出補償費用幾十倍甚至更高的價格進入市場流轉，地價“低進高出”導致農民利益受損。因此，需要建立完善的流轉制度確保實現集體建設用地使用權的入市流轉。

（一）宅基地使用權的流轉

宅基地是農村居民安身立命的重要居所，其入市流轉的前提必須不影響農民的居住。因此，對于宅基地使用權的流轉應設置市場準入條件，從而防止農民為了眼前利益而盲目轉讓的情況。（1）產權清晰，依法取得宅基地使用權證；（2）交易雙方簽訂了使用權流轉的書面協議；（3）農民要提供除宅基地之外的其他合法住房證明。

宅基地入市流轉后如何進行價格評估是關鍵。由于農戶只對宅基地上的房屋享有所有權，而對土地享有的是使用權，因此對房屋的價值評估與宅基地使用權的價值評估需要分開進行。房屋的價值主要歸農戶，而宅基地使用權的價值應該在集體與國家之間進行分配。此外，對于宅基地使用權流轉的用途宜規范在居住范圍內，且不能進行房地產開發，這樣有利于保護農村地區的社會結構、維持農村風俗。

（二）鄉（鎮）村企業用地使用權的流轉

鄉（鎮）村企業用地使用權的流轉方式和程序可以參照國有土地出讓、轉讓的相關規定進行。初次流轉中，使用權在集體土地所有權人和使用權人之間進行流轉，是所有權與使用權的首次分離。使用權人通過招標，拍賣、掛牌等公開方式獲得使用權，在繳納相應的土地使用費之后取得該鄉（鎮）村企業用地的使用權。鄉（鎮）村企業用地使用權的再次流轉相當于國有土地的轉讓，是使用權在集體土地使用權人之間的流轉，也就是企業用地使用權在不同主體之間的變動。由于使用權人已合法取得了該企業用地的使用權，故再次流轉環節，嚴格的市核手續不再需要。

（三）鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地使用權的流轉

由于公共設施和公益事業關乎農村居民的公共利益，不能因土地流轉而影響村民生活。對于不改變原公益性用途的土地可直接進行流轉，具體流轉的程序和方式可以參照國有土地無償劃撥的相關的規定。而流轉后需要改變用途的土地應首先經過行政審核，其次簽訂有償使用合同，繳納土地使用費，使用年限可以參照國有土地關于不同土地用途使用年限的規定。

三、土地流轉的配套設施建設

（一）完善社會保障制度

建設用地使用權流轉制度的設立和實施必然對農村居民的生活產生重大影響，因此應在相關配套制度方面予以支持，使廣大農民能更好地適應這一變化過程。（1）應該建立更加全面、廣泛的農村社會保障體系，使更多農村地區的居民得到基本保障；（2）強化養老保險制度，為農村居民了卻后顧之憂，提高養老水平；（3）建立農村住房保障制度，可仿照廉租房，經濟適用房等相關政策，防止農民失地失房現象大量出現；（4）建立農村失業保險制度，為失地而不能進行農業活動又暫時無其他工作的農民提供救濟。

（二）建立統一的登記制度

我國《物權法》規定不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力。集體建設用地使用權的流轉也應按此規定以登記作為權利生效的條件，即使用權的出讓、轉讓、抵押、贈與等方式都要進行登記才能發生物權變動的效力。對于流轉中的出租方式，從擴大交易、節約成本的角度考慮則不需要進行登記。具體登記管理方式可采用在鄉鎮政府機關登記，經縣級政府部門和集體級備案的形式。