修購專項管理存在的問題及建議

呂國敏 黃振環 朱李春 陳利雄 潘興蕾 陳水勝

為貫徹落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要2006-2020》，2006年財政部專門設立了“中央級科學事業單位修繕購置專項資金”（以下簡稱“修購專項”）。修購專項共實施了5期，解決了中央級科學事業單位科研基礎條件長期投入不足、設施落后、歷史欠賬較多的不利局面，從根本上改善了單位科研設施條件和環境面貌，為科技持續創新提供了強有力支撐，推動了科學技術進步，為社會經濟發展做出了貢獻。

一、修購專項管理的意義

總結15年來修購專項實施的經驗和教訓，有針對性地改進修購專項項目管理方式和措施，是目前擺在管理部門的一個重要課題。一是背景條件與15年前修繕專項設立之初有了較大變化，各單位科研基礎設施已經在一定程度上得到了較大改善，修購專項需要從“查漏補缺”向“做優做強”轉變；二是在修購專項實施過程中，項目管理中存在的一些問題需要梳理和改進；三是按照“放管服”的要求，在進一步規范管理流程、確保項目實施風險可控的同時，如何實現減化審批環節、減輕實施單位工作量也是亟須解決的難題。其根本宗旨是改進管理措施，為今后中央級科學事業單位更高效地使用國家財政資金，優化各單位科研設施條件提供政策引導。

二、修購專項實施情況

2006-2020年，在農業部、財政部的大力支持下，筆者參與單位修購專項實施項目37項，總投資13993萬元，其中：房屋修繕類項目7項，1250萬元，分別對7處科研用房及辦公用房進行了修繕；基礎設施改造類項目11項，5605萬元，分別對試驗池塘、實驗車間、海上養殖設施、中試基地供水供電系統等進行了改造；儀器設備購置類項目19項，共購置各類儀器設備386臺（套），7138萬元。各項目類型金額所占比例情況詳見圖1。由圖1、圖2可以看出儀器設備類所占的資金比例較大，基礎設施改造類項目次之，房屋修繕類第三，設備升級改造類為0，這也間接反映我所大型儀器設備類缺乏，無大型儀器設備進行升級改造。

本文總結了單位15年來實施的修購專項項目，對修購專項管理中存在的突出問題進行了系統梳理，提出改進措施，供管理部門決策參考。

三、修購專項管理存在問題

圖1項目類型情況

圖22006-2020年修購項目投資情況

（一）重申報、實施，輕績效評價問題突出

各單位普遍存在爭項目立項，爭資金規模，怕吃虧的現象。管理部門在分配項目資金時，一般都采取平衡分配、利益均沾的做法。在實施過程中，注重項目實施進度，要求各項目實施單位嚴格按照立項要求，按期完成項目建設內容。對項目實施后產生的效益缺少有效評價機制，甚至不做后評價，造成了一些項目實施后，未能達到預期目標，資金使用效率不高。

（二）項目內容零散，關聯性不強

一些單位將修購專項沒有真正根據本單位中長期發展規劃，按照輕急緩重、優先保障、集中力量辦大事的原則來設計項目，而是作為一個資源再分配的過程，影響了科研設施的系統性和完整性，這些問題在儀器設備購置類項目中尤為突出，造成了一些學科儀器設備雖經多個項目仍然不能解決設備短缺、形成體系的情況。

（三）項目類別邊際過于清晰，不利于項目建設內容融通和配套

修購專項項目嚴格按照房屋修繕、基礎設施改造、儀器設備購置和儀器設備升級改造四個類別進行申報。在實踐中，房屋修繕項目往往需要有一些基礎設施改造的內容來配套，才能達到更好使用效果；基礎設施改造類也可能需要包括一些房屋修繕的內容。由上頁圖1可以間接反映出單位在購置類項目申報存在重新購輕升級的現象，主要原因在于儀器設備升級改造類項目一般規模比較小，各單位一般都不會把儀器設備升級改造類項目作為優先申報項目，一些本來可以通過簡單升級改造就能滿足需求的設備被迫過早地退役，造成了資源浪費。

（四）項目中期調整權限過小

目前修購專項單位自主的中期調整額度為不超過項目總資金的10%。在實踐中，房屋修繕類和基礎設施改造類項目存在較多的隱蔽工程，需要在實施過程中對設計方案進行調整和優化。實施單位自主性中期調整權限過小，將影響項目優化能力。

（五）項目前期工作粗糙

項目前期工作粗糙是修購專項項目的共性問題。一些單位不注重項目前期研究和儲備，缺乏長遠建設規劃，只是在接到項目申報通知后，再臨時策劃項目，項目準備時間倉促，項目內容臨時拼湊，沒有系統性，是造成項目申報材料質量不高的主要原因。

（六）項目審批環節多速度慢

修購專項項目需要經過項目申報、專家評審、項目批復、初步設計報批、初步設計批復等環節，2020年起，一些主管部門還要求工程類項目進行招標報備。審批環節多、耗時長，客觀上壓縮了項目實施的有效時間。

（七）儀器設備項目重進口輕國產

各單位儀器設備購置項目設備清單由于專業性較強，一般由科研人員提出。科研人員出于所在學科利益的考慮，在設備選型上過分求新求全，相互攀比，只選國外知名廠家產品，通常不考慮國產設備，這一導向客觀上造成選購的設備功能冗余，后續使用、保養和維護成本高企，也不利于儀器設備國產化發展，易受制于人。

四、問題成因與改進對策

（一）嚴格落實項目后評價制度，建立可操作的績效評價體系

實現預期效果是項目立項的基礎，后評價是對項目實施后能否達到預期目標的一次總體檢，也是衡量財政資金使用效果，總結經驗，改進管理方式的重要依據。根據農業部辦公廳頒發的《農業部科學事業單位修繕購置專項資金管理實施細則》（農辦財〔2009〕48號）要求，修購項目實行追蹤問效和績效考評。由部財務司依據《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號）、《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2005〕149號）等有關規定，會同科技教育司組織開展部分或全部修購項目的績效考評?？冃Э荚u內容包括業務考評和財務考評兩部分。業務考評內容主要包括：立項目標完成程度、目標完成的可能性、立項目標的合理性、項目驗收的有效性、項目組織管理水平、項目的經濟效益、項目的社會效益、項目可持續性影響等。財務考評內容主要包括：資金落實情況、實際支出情況、財務信息質量、財務管理狀況等?？冃гu價委托有資質的第三方中介進行。在實踐中，項目實施的績效評價一般與項目驗收同時進行，評價重點在于項目執行過程中的合規性評價，對項目應產生的經濟效益、社會效益和持續性影響方面的評價不足，甚至直接采用實施單位自評結果作為評價結論，缺乏公允性。建議建立嚴格落實第三方績效評價制度，健全績效評價指標體系。將績效評價放在項目驗收之后，重點評價項目實施產生的實際效果，制訂相應的獎懲辦法，并將績效評價結果作為后續項目支持的重要依據。

（二）加強項目內容相關性審核

要求各單位在項目設計時，結合本單位中長期發展規劃，按照輕急緩重、重點突出、優先保障、集中力量辦大事的原則來設計項目，保持項目的系統性和完整性，力爭實施一個項目，完善一個體系，創造一項效益，提高財政資金的使用效果，避免再次出現將項目作為資源分配、利益均沾、撒胡椒面的不良做法。在項目立項評審時，增加項目內容相關性審查環節，評審專家要敢于堅持原則，對相關性不強、生搬硬湊的項目內容堅決予以調整或剔除。

（三）柔性處理項目類別邊界，允許不同項目類別建設內容融合

房屋修繕和基礎設施改造類別同屬土建工程，房屋修繕項目需要有一定的基礎設施改造內容與之配套，才能達到較好的使用效果。同理，基礎設施改造項目中也可能需要部分房屋修繕建設內容來配套完善，如果項目類別邊界過于清晰，不利于項目建設完整性，也不利于項目發揮應有的作用。建議設置一個項目建設內容融合比例，按照項目投資結構進行歸類，即房屋修繕建設內容多、投資額較大的，歸類為房屋修繕項目，反之歸類為基礎設施改造類項目。儀器設備購置類項目也應允許融合部分儀器設備升級改造的內容，這樣更有利于學科體系建設，避免一些儀器設備過早退役，以有效節約資源。

（四）放寬項目執行范圍中期調整權限，優化項目建設

房屋修繕和基礎設施改造類存在隱蔽工程較多、不確定性大等特點，項目建造過程其實也是一個方案優化過程。儀器設備存在升級換代快的特征，一些儀器設備在項目審批后，原來選型的產品已經停產或者無貨，如果完全用原來的選型進行采購，客觀上存在較大的難度。建議在項目目標不變、投資規模不增加情況下，適度放寬項目單位中期調整權限，將原來調整非重大變更額度從總投資的10%調整為20%。同時，根據實際情況，簡化重大變更審批程序，加快審批速度。

（五）強化修購專項前期工作，提高質量

一些單位在自有資金中沒有專門項目前期工作預算經費，只有在項目下達后，從項目預算相關費用中列支項目論證費和設計費，客觀上造成了項目前期論證工作粗糙、論證依據不充分、設計不合理等現象。建議管理部門責成各單位加強修購專項項目的規劃、論證和項目儲備工作，要求各預算單位在年度預算中增加項目前期工作專項經費。管理部門也可以考慮在部門總資金盤子中專門設立前期工作經費，分配給下屬單位，或者制訂前期工作經費回補辦法，避免各單位過多地使用自有資金，減輕執行單位的財務壓力。

（六）簡化項目審批程序，加快審批速度

項目專家審查和審批是項目監督管理的固有程序和環節，目前項目審批環節較多，審批速度慢是客觀存在的事實。一般而言，每年修購專項初步設計（實施方案）批復的時間在4月前后，但是每年6月又是財政資金使用進度的重要考核節點，在項目初步設計（實施方案）批復后，再按要求履行招標采購手續，完成資金支付進度的時間非常短，給實施單位帶來不少疑惑和現實困難，加大了項目資金監管風險。建議有關部門按照“放管服”的要求，研究和改進項目審批流程，簡化審批步驟，加快審批速度，在每年3月份前批復項目實施方案。

（七）鼓勵國產化儀器設備采購，支持國內企業發展

建議管理部門頒布鼓勵使用國產化儀器設備指引，加強進口設備論證和審查，甚至可以考慮對儀器設備購置項目中，明確采購國產化設備最低投資要求。一是支持國產設備企業發展；二是避免科研人員采購設備時一味求新求全、相互攀比；三是降低設備功能冗余，減少后續使用、保養和維護成本。