以績效為導向構建高校全面預算管理體系

涂小麗

黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。新《預算法》和《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（2018年9月1日印發）等法規制度的頒布實施，充分體現了國家對于財政資金預算績效管理的高度重視。國家財政撥款是高校預算資金的主要來源，2018年，全國教育經費總投入為46143億元，其中國家財政性教育經費為36995.77億元，占教育經費總投入的80.2%。加強高校預算績效管理，以提升預算資金使用效益，促進高校從投入型預算向績效型預算轉變，是國家對于財政預算資金的管理要求，也是高校優化資源配置，加強內涵建設，實現高校健康、協調發展的重要保障。

一、推進高校預算績效管理的重要性

以績效為導向的全面預算管理是指將績效管理理念和方法深度融入到預算編制、執行和監督的全過程，以設定的績效目標為導向科學編制預算，以績效跟蹤運行監控為保障強化預算執行力度，以績效考核評價為抓手分析反饋落實評價結果，改進下年度預算編制，從而形成一個高效運行閉環系統。

高校實施以績效為導向全面預算管理，將高校戰略發展目標通過預算編制和績效目標設定分配到學校各業務部門，跟蹤監控績效運行以了解部門預算執行情況，并根據實際情況變化及時調整預算，把預算考評和績效考核評價結合起來，預算執行部門根據反饋的考核結果制定落實整改措施，制定合理獎懲機制，激發學校各業務部門積極按績效目標執行預算，增強全體教職員工績效意識，能夠將有限的教育資金合理分配，保證重點項目快速實施，推動高校戰略目標進一步實現。

二、高校預算管理現狀

（一）預算編制與學校戰略發展規劃不匹配

目前高校逐步開始重視預算管理，但是大都停留在校級層面，沒有貫徹到二級單位。高校預算編制工作多由財務處牽頭，將編制權限下放到學校各業務部門，但業務部門對預算編制普遍重視不夠，缺乏全局意識，往往只考慮自身利益，為本部門爭取項目資金，部門之間缺少協調溝通，無法立足于學校戰略發展高度編制預算。很多高校在預算編制時采用以上年度數據為基礎的增量預算。這一方式簡單便捷，但是一般只關注上年度項目總金額是否超支，未考慮項目資金安排、支出結構、執行情況是否合理，并且忽略了當年學校內外部條件變化可能暗含的風險，容易造成預算資金分配不合理、難執行的狀況，與學校長遠發展規劃不匹配，影響學校戰略目標的實現。

（二）預算執行不嚴謹

由于業務部門預算編制不嚴謹，高校預算執行控制力度不夠，預算執行過程中普遍存在“前松后緊”現象，上半年預算資金遲遲不動，執行進度緩慢，下半年集中報支，突擊花錢，給流程審批、財務審核帶來巨大壓力。考慮到財政資金的安排使用時效，為確保年末資金不會被收回，財務部門通常采用項目總額控制，只關注預算總金額指標執行情況，未能對預算項目資金支出渠道、內部構成、執行合理性進行嚴格審批，從而出現執行與預算安排不符或無預算列支的行為。

（三）考核評價不成熟

《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求事業單位應建立全過程預算績效管理機制，預算績效管理必須建立一套可執行的、可量化的評價體系。目前高校預算績效管理意識淡薄，沒有建立以資金配置效率為導向的績效管理評價體系，績效評價主要用于財政專項項目考評驗收，未覆蓋所有預算資金，重點放在收支平衡方面；適用于高校的績效評價標準和指標體系尚不成熟，相應的績效考核制度不完善，缺乏與績效考評結果相對應的獎罰制度，“優不獎、差不罰”損傷了業務部門和員工主動積極參與績效管理的積極性，導致預算管控效果不佳。

三、構建“以預算為基礎、績效考評為導向”的全面預算管理體系

（一）堅持全局統籌，做好頂層設計

全面預算管理以高校戰略發展規劃為導向，涵蓋從預算申請、分配、執行到預算分析、預算反饋等全過程管理，是一項綜合性與系統性較強的管理活動，也是一項全局性的工程。高校領導應深刻認識預算管理對于高校事業發展的重要性，增強預算績效管理意識，堅持全局統籌，做好頂層設計，樹立“全員參與、全過程關注、全方位管理” 預算的思想，以預算管理各環節為主體，嚴密設計預算管理程序，與學校的教學、科研、人事、后勤、投資、采購、收費等管理業務系統有效對接，將預算管理作為學校各項業務管理工作的連接點，把內部控制貫穿于預算工作流程中，使得預算資金管理與各部門業務執行管理之間相互監督和制衡，以項目實施為基礎，實現預算管理與業務管理同步進行，促進部門間的溝通與協作，促使學校各項工作任務穩妥高效開展。

（二）以優化資金配置為導向，科學靈活編制預算

高校預算編制應充分考慮教育資源制約，以優化資金配置效率為導向，將預算安排與事業發展規劃相結合，財務部門與業務部門協作，提前謀劃、論證和篩選合適的項目，根據不同的預算項目分別采用零基預算、增量預算、彈性預算等方法。常規性項目可采用增量預算，根據學校具體情況在上年成本費用的基礎上，結合當年需求變化來調整安排費用；對于新增加項目應釆用零基預算法，從實際需要出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理， 并參照彈性預算，將總支出劃分為固定支出與變動支出，在綜合平衡的基礎上，根據學校預計業務量編制相關費用預算；編制預算時應設定項目績效目標，并將績效目標作為預算項目申報審核重點，同時還要考慮彈性準備，以應對國家政策變化或其他意外風險等，增強預算的準確性和完整性。

（三）融髙校預算管理于業務管理中，提髙預算執行力

高校應以新《預算法》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》等預算管理法律法規及內部控制相關規定為依據，結合自身情況對預算業務進行全面梳理，建立健全預算內部管理制度。在預算執行層面，以完善管理制度為依托，融髙校預算管理于業務管理之中，嚴格控制預算項目，根據預算執行進度計劃，統籌安排好各項工作任務，實行項目動態管理，結合項目實施進度，科學安排用款計劃，對經費支出從內容、構成及合理合法性等方面嚴格進行精細化管理，實時監控項目資金使用情況，做好審批、審核工作，不能突破規定預算額度，堅決抵制無預算或超預算現象，強化預算執行的剛性約束。預算調整需由部門申請，按調整流程規定報經預算管理部門、財務部門及學校領導層會議論證通過后方能執行，杜絕隨意調整預算。同步開展預算執行與績效跟蹤監控，對照預算績效目標深入分析預算執行中出現的問題，及時發現績效目標的偏差，落實相應措施予以整改糾正，提高預算執行力。

（四）建立全面預算管理信息化平臺，實時監控反饋預算信息

預算管理涉及財務、人事、教學、科研、學工、后勤等多方面業務數據，各業務系統相互獨立，執行過程中需要多系統切換，若各系統數據不能同步變更，則會影響預算管理效率。髙校可結合自身實際情況，通過頂層設計，借助專業管理控制系統軟件公司技術力量，開發全過程一體化預算管理信息化系統。利用大數據分析技術，實現預算信息系統與學校OA系統、人事、教學、科研、學工等業務管理系統數據有效對接，保證業務信息流與資金信息流的同步，實現數據共享，減少數據交換成本；以預算為抓手，規范全面預算管理流程，利用信息技術代替人為控制，對預算管理工作進行實時監督，通過“無預算不執行、執行必規范、依據必充分”等要求倒逼各業務系統執行數據接入預算管理信息系統，解決“信息孤島”現象，讓業務部門實時了解運營過程中存在的問題，以便落實責任、糾正偏差；及時準確對資金來源、資金需求、配置效率等進行精準分析，為學校各項決策提供準確的數據支持。

（五）構建約束與激勵相容的績效考評機制，提升資源配置效率

隨著高校預算管理改革的深入，投入型預算向績效型預算逐步轉變。實施預算績效管理，圍繞高校長遠發展規劃，以執行結果績效評價為導向，制定具有戰略意義的績效目標，通過績效目標設定、跟蹤運行監控、考核評價和結果反饋落實，將績效理念和方法融入預算編制、執行和監督管理全過程，對預算編制合理性、執行規范性、結果有效性進行及時分析評價，形成高校事前、事中、事后全過程績效管理系統。

構建全面預算管理績效考核與獎懲激勵機制，根據預算管理信息化系統反饋信息，實施有效監控，對各預算責任中心的預算指標及績效目標完成情況進行分析考評，根據績效考評結果，分析管理中存在的問題，判斷預算資金配置的合理性，準確把握預算執行效果；將預算績效考核的結果與下一年度預算安排掛鉤，對于預算執行情況良好、成果效益高的項目，予以獎勵，且優先安排預算資金；執行情況不好的予以適當處罰，下年度核減項目資金。績效考評與預算安排相結合，以評價結果導向資源配置，可以強化各業務部門及相關責任人的績效觀念和責任意識，切實提高高校資金使用效益，促進預算編制科學化、規范化。

四、結語

高校應樹立正確的預算管理理念，將預算管理與學校長期發展規劃相結合，構建全方位、全過程和全覆蓋的預算績效管理體系，逐步規范預算管理內容，增強預算剛性約束，強化資金支出結果導向，合理調配高校資源，促進高校預算從“重分配”向“重管理重績效”轉變，推動高校健康、平穩、可持續發展。