農村土地經營權流轉的實踐與探索

張文靜

靖邊縣位于陜西省北部偏西，屬于黃土高原向內蒙古鄂爾多斯臺地過渡地帶，按照地形地貌可分為南部丘陵溝壑區、中部梁峁灘澗區和北部風沙灘水區。農村土地總面積661.64萬畝，其中農用地627.48萬畝，家庭承包耕地面積160萬畝，鄉村農戶6萬戶，農業人口25.2萬人，農村勞動力17萬人。

一、現狀

（一）經營主體發展現狀。全縣純農戶約5.2萬戶(家庭收入80%以上來自農業)，全縣認定的家庭農場184家，截至2019年10月，全縣登記農民專業合作社近1400家，設立集體經濟組織180多家，成立農業企業111家。

（二）農地流轉現狀。截至2018年底，全縣農地流轉總面積約32.1萬畝，約占承包耕地面積的20﹪。其中：轉包約占91%，出租約占4%，當年互換約占1%，土地合作約占4%；流轉到合作社的占38%、流轉到農業企業的占8%、流轉到農戶和聯戶合作的占54%。

（三）農業適度規模經營現狀。 據2017年農經年報統計顯示：經營面積30-50畝的13600戶、50-200畝6200戶、200畝以上144戶、千畝以上4戶。

（四）主要流轉模式。一是委托耕種型。外出農戶將耕地委托親戚弟兄耕種，不簽訂合同，不支付流轉費。二是大戶租種型。處于自發狀態，外出農戶將耕地轉包或出租給當地種養大戶，大多不簽訂合同，以口頭協議為主，流轉期限及價格一年一議。三是股份合作型。以村組為單位成立農民專業合作社，通過股份合作方式進行土地統一整理配套開發，提高土地生產能力。

二、效果

（一）提高了土地生產能力和效益。 如靖邊縣東坑鎮東勝村農民張宏如500畝流轉地，通過整理及基礎建設，玉米由過去畝產400公斤提高到900公斤左右，土地流轉后，實行農場化經營，較分散經營年可節約農資費用1000元左右、節約用工1000標準工日、節約耕作成本4000元左右，經核算，500畝流轉地種玉米年凈效益15萬元；涌泉居公司990畝流轉地2011年發展專用薯及種薯生產，實行標準化作業，平均每畝純收入3000元。

（二）促進了產業結構調整與優化。鴻豐蔬菜合作社800畝流轉地用于發展設施蔬菜生產，提高了農業設施化水平；涌泉居公司990畝流轉地發展專用薯生產，發展特色產品；金沙薯業合作社330畝農地流轉，促使全村三分之二農村勞動力向城市二三產業轉型。

（三）提升了家庭規模經營效益。全縣百畝左右種糧大戶，年飼養200-400只羊，純收入20萬-30萬元，其土地生產率和勞動生產率均達到或接近發達國家水平。

三、制約因素

（一）二三產業發育程度低。據統計測算，全縣農村從事二三產業勞力2萬人，占勞動力總數的11.8%。外出務工勞力5萬人。進城農民大多以小生意、打臨工為主，少部分屬于商人或企業老板，對從事非農產業收入預期不穩。有不足30%具有脫離土地生存能力，大多務工人員兼顧土地生產。

（二）經營土地是農民收入的主要來源。 一是農業依然是農民增收致富的主導產業，全縣有8萬勞動力從事一產，農民收入50%以上來自一產，北部中等蔬菜農戶年戶均純收入10萬-20萬元。二是流轉價格低。中北部平均200-500元/畝年，南部平均100-200元/畝年，灘水區種玉米年畝產值達1 500-2000元。三是農民習慣經營土地生存，留守勞動力平均年齡在45-65歲左右。

（三）新型經營主體投資農業效益低。一是基礎投入大。涌泉居公司990畝土地整理投資1000萬元。二是生產成本高。靖邊縣海源合作社2013年種植400畝馬鈴薯，平均每畝投入成本2560元。三是以經營常規產業為主。目前500畝以上的規模流轉均以脫毒馬鈴薯為主，平均每畝凈利潤400-600元。四是農業生產周期長，農業面臨自然、市場雙重風險。五是品牌效益沒有凸顯。

（四）其他因素。一是認識不到位。農民對承包土地流轉認識不足，寧愿將自己的土地撂荒或將土地委托給自己的親朋好友耕種，也不愿意流轉。二是流轉不規范。大多流轉是在勞動力轉移后，農戶民間自發流轉，一般不簽訂流轉合同，以口頭協議為主，極易引發流轉糾紛。三是南部山區外出勞力多，基礎條件差，經營主體不愿投資，北部灘水區基礎條件好，勞動力轉移相對較少，流轉較為困難等。

四、體會與啟示

（一）培育經營主體，引導農地流轉必須堅持家庭經營的基礎地位。近10年內發展現代農業應以經營100畝大田產業及30-50畝蔬菜產業適度規模家庭農場及種養大戶為主要模式，引導發展土地股份合作；10年后隨著現有從業勞力逐步失去勞動能力，返鄉創業能人及年輕有文化勞力經營農業產業，現代農業應以發展規模農場、合作社及農業公司為主要模式。

（二）培育經營主體，引導農地流轉必須轉變發展方式。一是做好宣傳教育，提升農民的現代農業和非農產業意識；二是轉變生產方式，推動傳統農業生產方式向現代農業轉變，根據市場需求，發展現代農業和非農產業。

（三）培育經營主體，引導農地流轉必須堅持完善農村基本經營制度。 堅持依法、自愿、有償，不得改變土地農業用途，流轉期限不得超過承包剩余期限原則，因地制宜，培育發展以合作社為主導，家庭農場、專業大戶、龍頭企業、農業社會化服務組織等共同發展的多元化新型農業經營主體，發展多種類型的適度規模經營。

（四）培育經營主體，引導農地流轉應合理確定家庭適度規模經營的“度”。 依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，確定適度規模經營的適宜標準，防止脫離實際、違背農民意愿，片面追求超大規模經營的傾向。目前靖邊縣家庭適度規模經營應為當地戶均耕地的10-15倍，最高不超過20倍。北部灘水地區，種養大戶戶均經營60-80畝水地、40-50畝林地，發展存欄200只羊或出欄60-80頭生豬的小型養殖業，或發展蔬菜產業；中部澗地區，大戶戶均經營80-120畝耕地，再發展適度養殖業；中部和南部山區大戶戶均經營200畝以上耕地，均能發揮良好的適度規模經營效益，農民年人均純收入均可達到3萬元以上。

五、對策與措施

（一）加強宣傳教育。深入宣傳農地流轉、規模經營與現代農業發展、農民增收的關系，提高認識，轉變觀念。一是要大力宣傳《中華人民共和國土地承包法》、《陜西省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》及《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等，使農民知曉農地流轉流出的是經營權，而不是承包權和所有權，解除農民流出土地的后顧之憂，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、守法、用法，依法規范農地流轉行為；二是要充分發揮外出創業人員回鄉置業和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，加快農地流轉步伐。

（二）發展二三產業。通過發展二三產業，創造勞動力轉移就業空間，使農村勞動力有穩定的收入來源，自愿流出土地。一是就近轉移，引導鼓勵農村勞動力就近發展農產品分級、運輸、儲藏、加工等農村二三產業；二是引導農村勞動力轉移發展工業、建筑業、商飲服務等城鎮二三產業和勞務經濟。

（三）培育經營主體。 重點培育種養大戶、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體。一是依據《家庭農場認定管理辦法》、《農民專業合作社法》等，規范新型經營主體的設立準入、內部管理及資產和財務管理；二是開展典型專業大戶、示范家庭農場、示范合作社、龍頭企業創建工作，評審認定示范典型，發揮輻射帶動作用；三是培育專業化的職業農民，發展新型經營主體，提升規模化、集約化經營的能力，促進農地流轉。

（四）完善服務體系。 建立和完善土地流轉工作縣、鄉、村服務機構，明確工作職責，配套人員設備及經費，培育中介組織，開展流轉信息及流轉合同管理服務、調解仲裁，并探索產權交易。一是將農地流轉工作納入縣、鄉兩級重要議事日程，進一步加強領導，確保農地流轉工作順利開展；二是加強指導和監督，建立健全土地承包經營權流轉備案、登記和檔案管理等制度，建立農地流轉動態管理臺賬和流轉信息庫，指導簽訂流轉合同，維護流轉雙方權益，依法監督流轉行為；三是積極發展流轉中介組織，使土地流轉進入市場，依靠市場調節完善流轉機制，推動農地流轉健康運行；四是認真解決流轉糾紛，維護流轉雙方的合法權益。

（五）實施政策支持。制定出臺扶持獎勵辦法，加大對培育經營主體和農地流轉的財政、信貸、項目支持力度，完善流出戶就業、住房、上學等社會保障措施。一是建立農地流轉和規模化經營獎勵制度，整合支農資金，加大對流轉大戶、專業合作組織和企業獎勵力度；二是健全農村金融體系，鼓勵農業發展銀行和農村信用社積極開拓農業信貸品種，保障規模經營主體資金需求；三是整合涉農項目集中支持規模經營的農民專業合作社、家庭農場等新型經營主體，提升基礎實力；四是給予規模經營主體技術支持和相應的稅收、用地、用電等優惠政策支持；五是加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，把長期以來農民主要依靠土地作為唯一社會保障轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，解除農民后顧之憂，使農民放心走出來，進而為土地流轉創造良好的條件。