反腐敗背景下審計與監察協同治理研究

鐘琳毓 胡耘通

一、問題的提出

監察委員會的成立，實現了對公職人員的監督全覆蓋。在反腐倡廉背景下，國家審計作為反腐不容忽視的監督力量，《審計法》將“促進廉政建設”納入立法目的。國家審計與監察分設的前提下，開展協同治理腐敗成為焦點。學者多就審計與監察的“分立”和“合一”的設置情況進行理論探索。與此同時，國家審計具備治理腐敗作用，劉澤照和梁斌（2015）經過實證分析得到政府審計能夠治理腐敗的結論。不僅如此，國家審計監督屬于一種行政監督權，在腐敗治理中具有自身的優勢。審計能夠協助監察進行腐敗治理。相對于其他監督力量，審計監督、監察監督具有常態化、專業性等優勢，是監督體系中的主力軍。李嘉明和楊流（2018）認為，審計與監察在腐敗治理方面存在互補關系，合作有利于國家監督系統發揮監督職能。對于審計與監察開展協同治理的方式，冀睿（2018）認為，監審分立的制度選擇使得審計權和監察權的關系產生了相應變化，開展監審協同需要通過立法確立協同的基本規范，還應當完善審計機關向監察委員會的案件移送處理制度。本文運用協同學理論，分析審計與監察協同治理腐敗的可行性，并提出完善協同治理腐敗的建議。

二、審計與監察協同治理腐敗的可行性分析

（一）審計與監察具備協同治理腐敗的前提

通過對審計與監察的部門設置、目標定位以及權限職責等各方面進行對比分析后得到表1。從分立角度來看，我國分設審計署和監察委員會。審計署是國務院的下設機構，受國務院總理領導，而監察委員會在隸屬關系上與國務院相平行，對全國人民代表大會及其常務委員會負責。從設立目標來看，“促進廉政建設”是審計的目標之一，監察目標為開展反腐敗工作。對于職責范圍，審計對經濟業務開展監督、鑒證和評價，監察對被監察對象履行監督、調查和處置職責。對于權限設置，審計在具備要求提供資料權、檢查權、調查權、查詢賬戶權、制止違法行為權、建議權和公布審計結果權，而監察在以上除公布審計結果權之外的權利基礎上，還具備處分權以及涵蓋著訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施的調查權。審計與監察職責各異但也權限交叉，共同存在反腐目標，具備協同監督的前提條件。以反腐倡廉為著力點，同時將各自能力權限進行互補，嘗試達成整體目標實現的最大效用。

（二）審計與監察具備治理腐敗的協同條件

表1 審計與監察對比一覽表

審計與監察以腐敗線索為橋梁，通過“移送”、“反饋”、“交流”、“協助配合”等產生關聯。在工作開始前，審計與監察的聯系相對較少，主要體現為聯席會議。例如，在黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計中，審計連同監察等部門建立經濟責任審計工作聯席會議。在監督過程中，監察機關根據工作需要，審計機關予以協助；審計機關發現重大違法行為線索、審計職權受限，可以提請監察予以協助和配合。在審計結果產生后，對于違規的財政收支和財務收支行為，審計具有處分建議權以及移送權，可以將相關線索移送監察，由監察進行處置、調查和審理。審計機關跟蹤審計移送事項的查處結果，并將相關的情況寫入審計報告，適時向社會公布。審計與監察之間存在雙向性聯系，審計移送案件線索并跟蹤查處結果，監察對線索管理分析并提供結果反饋。

（三）審計與監察具備治理腐敗的協同路徑

審計機關依據審計計劃，成立審計組、審查資料和就相關事項進行調查、提出審計報告、征求意見、審議并出具審計報告、送達被審計單位等流程，完成審計業務。監察經歷線索核實、審批立案、確定調查方案、開展調查、得出監督調查結果、進行處置并反饋等流程。審計和監察涵蓋了對基本問題的發現到依法處置的全過程，完整清晰。二者業務范圍交叉但不重疊，審計與監察在業務流程上具備連接點，都會核查財政財務收支情況，但范圍并非完全重疊，審計對職責范圍內的財政財務收支進行審計，而監察需要對群眾舉報線索進行核實及對所提供的線索進行延伸調查。

三、審計與監察協同治理腐敗的困境

（一）制度基礎不完備：審計與監察協同的條件不充分

1.協同過程中的制度缺乏。在現有規則下，審計“可以”提請監察協助；而監察需要審計協助時，審計則“應當”予以協助。監察機關根據所需提請協助，對于協助的發起具有更多主動性和強制性；而審計機關提請協助的成功與否，協助的質量取決于監察，審計相對被動。在移送階段，審計機關應對不屬于其職責范圍內的進行移送，但卻未對移送標準、時間和范圍等進行詳細規定。例如，在移送標準方面，是以審計對象職位層級的高低，還是以涉案金額的大小抑或是以其他綜合指標作為判斷標準？在移送時間方面，具體多少時間或多少日期間隔屬于及時？對于移送范圍，哪些審計線索需要移送，需要移送審計過程中發現的哪些問題、能移送給哪些機關？這些都無法在現有規定中得到答案。

2.協同對象規定尚需更新。監察法整合了腐敗處理過程，但審計法等法律法規沒有及時修訂。一方面，審計在與監察協同中未能體現主動性，其中涉及相關部門合作之間的措辭應修改，使得審計與監察在提請協助方面能夠具備同等的發起權，促進雙方協助的開始。另一方面，協同對象的含義已經發生變化。例如，在審計法規中規定的提請協助和移送對象有監察、稅務部門等，但行政監察轉變為監察委員會，稅務也進行了國稅地稅合并成稅務局，原來“監察”、“稅務”等協同對象含義發生變化，但并未緊隨修訂或進行解釋。

（二）專業性和溝通程度要求較高：審計與監察協同過程不順暢

1.查處腐敗的專業性要求高。從審計機關移送的重大違法違紀線索看，腐敗逐漸展現復合性趨勢。對于審計人員來說，其發現問題需要更強的專業知識和業務經驗，這為審計查處腐敗增加了難度，限于財務資料的審計難以挖掘到人物關系。此外，基層“小官巨貪”問題較顯著，多數體現在對于民生資金的侵占。這不僅對于基層審計人員的專業勝任能力提出了高要求，還對審計擺脫行政掣肘而保持獨立性提出了挑戰。審計和監察各自單獨行動，難以在復雜腐敗案件中形成高效成果，而相互配合程度又不高，協同反腐并不順暢。

2.審計與監察溝通較少。審計與監察在審計線索移送之外環節和業務過程鮮有溝通，協助交流在實務工作中并不常見。而在移送環節，多為文件發送，內容主要為形成的審計發現和結果。在能夠進行正面交流和溝通環節，雙方開展溝通交流的主觀意愿并不是很強，受到部門層級的影響和對交流環節不熟悉的制約。在從審計線索得到的過程和移送之后在監察處理過程中，審計與監察能夠接觸的環節較少，而在已有環節上接觸面又窄，審計與監察在協同過程并不順暢。

（三）成果利用程度不足：審計與監察協同完成路徑有缺失

1.監察對審計結果利用程度低。移送成為審計和監察二者必然產生的直接關聯，但移送在審計總體業務量的比例和在監察總體案件中的比例都較低，審計本身能夠為監察提供的審計結果利用量較少。此外，在線索移送方面，雖然只提供腐敗線索，但從中查處的關聯各方和經濟業務關系可以成為監察可以利用的內容。審計在移交線索之后并不參與后續的查處過程，對于在審計過程中積攢的了解和認識，不能在后續案件中繼續被利用。面對腐敗問題涉及到的經濟問題，審計相對監察具備更強專業性，但監察卻鮮有利用審計的情況。鑒于線索移送占整體業務量較少，將協同治理腐敗局限在線索移送環節，而忽視掉審計過程中的聯系與反饋，以及在其他業務上的協助交流，致使對工作成果利用程度不足。

2.工作成果利用的單向性明顯。審計與監察可以通過“線索移送”、“交流”、“反饋”等產生聯系。在線索移送環節上，監察可以利用審計成果，在反饋環節上將其結果向審計通報，而交流和協助配合環節的信息流向不確定；但在工作成果利用上，監察能夠對審計結果的利用程度要更高、主動性更強，審計難以獲得監察工作成果并將其利用。這在很大程度上是由二者所處層級不對等造成的。

四、審計與監察協同治理腐敗的路徑探析

（一）完善審計與監察協同制度

1.改進審計與監察協同過程規定。強化審計與監察的協同規定，例如何時能夠提請協助，對于所提請協助需要做出的回應，協助過程中的權利沖突如何化解等。完善審計移送標準，以盡量避免在監察工作過程中產生不必要的工作重復。對審計部門移送的案件情況進行標準制定，對移送時間做出期限界定，對移送類型進行范圍劃分，對移送部門進行歸類整理。在移送方式上，建立審計案件線索移送信息溝通與共享機制，促進審計和監察的全覆蓋。

2.補充部門間協同規定的空白。完善審計法規關于協同規定的缺失，協同監督對象為哪些部門、涉及的具體組織單位有哪些、責任主體應側重哪方都應有更細致的規定。增強規則的詳細程度，能更大程度地減少審計人員的主觀判斷，更能保證對于審計工作的標準化。在監察法提及的審計職責應在審計法上體現為相應的權限，在審計法中的職責相應在監察法中體現為權限，即制度規定相互銜接，職責和權限形成呼應。

（二）理順審計與監察協同過程

1.完善基礎設施建設。新型的審計技術方法和監察手段需要相應的配套設施，例如可以運用大數據審計技術提升審計效率，而大數據審計開展需要有計算機等硬件和其他軟件進行操作。應加大對基礎設施升級投入，以配合隊伍建設提升，尤其在腐敗基層化情勢之下，基層審計單位不應忽視對于審計設施基礎和工作技術方法的引進，強化基層單位業務能力，能夠對基層腐敗有更深的打擊和威懾作用。

2.加強部門之間的溝通。加強溝通需要注重部門人員之間的關系調節，增進對相互工作的理解，尊重和重視對方工作的價值，更加積極主動地加強部門之間的相互協調和合作。找到各自在反腐工作整體流程中的準確定位，并基于其他方的工作改進自身工作方式方法，以提升自身在反腐工作中的效用，從而進一步提升整體反腐效率。

3.開展繼續教育和培訓。在審計和監察人員隊伍建設方面，應重視人員的人才選聘到在職培訓的過程。在人才選聘過程中，加強對于復合型人才的選聘，將專業限制放寬，將更多的工科、理科、其他文科專業人才吸收到審計和監察隊伍，使得專業多元化，利于業務內容的豐富開展。同時對于新型的工作方法和技巧，也應積極學習和應用，加強在職人員的培訓對加強審計隊伍建設而言，與招聘多專業人才一樣具有同等意義。

（三）構建審計與監察協同路徑

1.打破部門壁壘隔閡。在實務工作中，審計與監察相互尊重，乃提升加強利用對方工作成果的前提。對審計部門自身而言，不以科室分割為界，增進科室合作，加強審計內部的聯動。審計與監察也需要跨越部門之間的天然隔閡，從各自的銜接過程中相互借鑒，從工作反饋中學習各自工作方法以及對自身工作的查缺補漏，達到完善自身工作的目的。

2.相互利用工作成果。首先，應當加強監察對于審計全過程的利用，線索移送不局限在文件的轉發，而可以通過召開線索交流會的方式，溝通移送報告或審計過程中發現的其他細節，為監察的立案偵查提供思路。其次，加強監察對審計工作的利用，監察在通過群眾舉報和主動調查的案件中同樣會涉及財務問題，可以通過向審計抽調人員、召開座談會或口頭溝通的方式要求審計提供協助，以發揮審計在經濟監督的優勢。最后，強化審計對監察的利用，在審計過程中得到配合，提請監察協助，或在審計組中安排監察作為外部力量，不僅提高審計權威性，也能提高監察在審計過程中的參與度。