土地整理中的人地關系探析

文/李敏

人地關系，簡單來說，就是人與土地之間的關系。人與土地之間的關系是相互的：一方面，人類通過各種生產、生活活動，改變著土地利用的結構和功能；另一方面，土地利用的結構和功能的改變，又調整著人類的生產、生活活動。土地本身既具有自然系統的自然屬性，即自在性、給定性、原生性以及活動方式的自發性，遵循著自然規律的作用，又同時具有社會屬性，受到社會規律的約束。

土地整理是通過土地平整工程、農田水利工程、防護林工程以及道路工程，達到增加耕地面積、提升耕地生產力的目的。我國自從1997 年實施土地整理以來，無論是理論研究還是具體實踐，均取得了較大的成績，開發了一種能夠有效解決人地矛盾的途徑。

一、土地整理中的人地矛盾

土地整理中的人地矛盾，集中表現為土地整理區域中的人口、人均純收入與耕地面積之間的矛盾，可定量描述，以人均耕地面積為主要劃分依據，一般分為高壓、緊張、敏感、脆弱等四類，矛盾程度依次遞減，土地整理空間和潛力依次增大，真實刻畫了土地整理中人與地的客觀狀況。

土地整理中的四類人地矛盾中，高壓是指該土地整理區域中，土地利用程度高，人口多，人均純收入高，各項配套工程好，可開發整理的土地潛力低。緊張是指該土地整理區域中，土地利用程度較高，人口較多，人均純收入較高，各項配套工程較好，可開發整理的土地潛力較低。敏感是指該土地整理區域中，土地利用程度較低，人口較少，人均純收入較低，生態環境敏感，各項配套工程較差，可開發整理的土地潛力較高。脆弱是指該土地整理區域中，土地利用程度低，人口少，人均純收入低，生態環境脆弱，各項配套工程差，可開發整理的土地潛力高。

二、土地整理中改善人地關系的途徑

（一）增加耕地面積，提升耕地生產力

土地整理中改善人地關系最直接的途徑和最根本的目的就是增加耕地面積，提升耕地生產力。耕地面積的增加，能直接緩解人地矛盾，而耕地生產力的提升，能間接緩解人地矛盾，是土地整理中改善人地關系最突出的要點。

增加耕地面積，一般情況下可通過零碎土地的歸并和整理、廢棄農村居民點的整理、未利用土地的開發和復墾來實現。耕地生產力的提升，即耕地質量的提高，一般情況下，通過各類配套工程的綜合整治開發及改善種植結構、培肥地力、改良鹽堿地等改善農業生產種植條件的措施來實現。

（二）改善農業基礎設施即提升規模作業能力

土地整理四大工程：土地平整工程、農田水利工程、防護林工程和道路工程。該四大工程，改善了農業基礎條件，提升了規模作業能力，可達到改善人地關系的目的。農業基礎設施的改善，四大工程的實施，可直接緩解人地矛盾，而規模作業能力的提升，可間接緩解人地矛盾。

土地平整工程，通過大塊地區土地的平整、土石方的合理分配，既增厚土層，使其便于耕作，又有利于土壤保水保肥，通過部分田埂的去除、降坡，達到增加有效耕地面積、提高土地利用率的目的。農田水利工程，通過灌溉渠和排水溝的合理配套設置，形成灌溉渠網和排水溝網，優化土地整理區域的水源供應，灌溉排澇合理順暢，可以增強耕地抵抗自然災害的能力，有利于農業穩產高產。防護林工程，可在土地整理區域內防風固沙，改善區域氣候小循環，有利于農業穩產增產。道路工程，既能改善土地整理區域內路網建設，方便物質運輸、居民出行、同時也提升了規模作業能力，降低了農民的勞動強度。

（三）改善生態環境，促進生態安全

土地整理的實施，導致土地利用方式的變化以及區域景觀的改變，改善了生態環境，促進了生態安全，因而這是改善人地關系的一個重要途徑。生態環境的改善，景觀格局的改變，能直接緩解了人地矛盾，而生態安全的促進，能間接緩解人地矛盾。

土地整理四大工程，在改善農業基礎條件的同時，能改善生態環境。土地平整工程，整平土地整理大塊區域，有效減少水土流失。農田水利工程，灌排渠溝的合理配置，可有效防止土地整理區域土地被污染，也可改良鹽堿地。防護林工程可以涵養水源、凈化空氣，有效減少土壤侵蝕。道路工程，使得土地整理區域環境變得整潔衛生，農村生活環境得以改善。通過土地整理、開發、復墾，能改善農田生態系統，緩解人地矛盾。

（四）增加農民收入，加速新農村建設

土地整理的實施，導致耕地面積的增加以及種植結構的改變，必然會增加農民收入，加速新農村建設，人地關系自然得以改善。農民收入的增加，直接緩解人地矛盾，而新農村建設的加速，同樣能直接緩解人地矛盾，這是目前農村協調人地關系的一個重要方面。

土地整理的結果是：耕地面積增加，農民收入提高；種植結構改變，從種植傳統的小麥、玉米等糧食作物，變為種植西瓜、蔬菜等經濟作物，成本較低而經濟效益非常明顯。新農村建設的內容，也是土地整理的重點，土地整理的實施，必然會加速新農村建設。只有在最短的時間內將舊村土地整合并盡快還耕，才能緩解人地矛盾。

三、土地整理協調人地關系中存在的問題

（一）重數量，輕質量

我國土地整理的最初目的是緩解人地矛盾，保持耕地紅線。隨著土地整理實踐的開展，完善的土地整理規范也以增加耕地面積為首要目標，土地整理項目能否得到審批，最重要的一點就是看增加的耕地面積是否較多。目的、政策的設計導致現在較多的土地整理實踐片面追求增加耕地數量，不注重開發整理的土地質量的提高。例如，為了保證立項能夠得到審批，一些土地整理項目選在土地質量低下的荒灘、坡地、鹽堿地，且在項目實施過程中，只注重地塊的平整，而不設法改良荒灘、鹽堿地來達到提高土地質量的目的。

（二）重經濟效益，輕生態效益

土地整理追求的是經濟效益、生態效益、社會效益均得到提高，而我國目前的土地整理實踐，仍是片面追求經濟效益，主要表現為注重增加耕地面積、提高耕地產出、增加農民收入，忽略或者忽視生態效益的提高，主要表現在不注重保持整理區內生物多樣性、打破整理區內生態平衡。對于經濟效益的重視和生態效益的輕視，其原因可從以下幾個方面來說明。首先，思想方面的原因。從項目的申請、規劃直到實施，不可避免地存在急功好利、追求看得到的經濟效益而忽略看不到的生態效益的現象。其次，具體設計方面的原因。例如農田水利工程、道路工程和土地平整工程在設計過程中，片面追求整齊、布局美觀，可能會對一些溝渠裁彎取直，破壞原有的生態平衡，或片面追求高效，土地平整完全機械化，溝渠、道路完全混凝土化、直線化，未設置生物通過的專用通道，易導致土壤板結、自然植被遭破壞、生物物種減少、生物種群趨于單一，使生態環境遭到破壞。

（三）重部門組織，輕公眾參與

我國土地整理實踐，一般是由相關國土部門組織并負責申請，由相關專家進行規劃設計，由中標的相關建設行業進行工程實施，無論在哪個階段，利益與土地整理關系最密切的公眾參與都較少。在申請階段，公眾參與較少，立項未充分聽取公眾意見，使得項目可行性較差。在規劃設計階段，強調專家設計，公眾幾乎不參與，規劃設計有可能不符合當地實際情況。在實施階段，土地權屬調整牽涉公眾具體利益，公眾不參與，容易出現矛盾，且由于缺乏公眾監管，工程質量無保證。

（四）重前期建設，輕后期管理

我國土地整理實踐開展了若干年，國家對土地整理的各個階段，包括立項申請、規劃設計、工程招投標，逐漸形成了一系列規范。而土地整理的效果究竟如何，國家投入大量資金是否達到了預期的目的，此類后期評價缺乏相應的規范，且四大工程的后期管理與維護缺乏相應的責任人，可能出現新上工程無法發揮應有作用以及新增耕地重新撂荒的局面。

四、土地整理中協調人地關系的相應對策

（一）數量、質量并重

應加強土地整理規范建設。土地整理的根本目的應是既增加耕地面積，又提高耕地質量。這要求我國土地整理實踐首先從思想上對耕地質量的提高加以重視，其次要從具體規劃上側重于提高耕地質量，項目驗收時不僅要確保增加的耕地面積，而且對耕地質量要有一定的標準，達不到標準的，不能驗收通過，最后要在工程實施若干年后考檢耕地質量，如果不合格，應采取一定的懲罰措施。

（二）經濟效益、生態效益并重

土地整理實踐在增加經濟效益的同時，一定要注重生態效益的提高。注重土地生態環境是實現土地資源可持續發展的必然要求和重要手段。土地整理要側重景觀規劃，強調生態保護，注意使土地整理與當地自然情況和社會情況相一致，在盡可能保持原來生態平衡的基礎上，合理改變土地整理區域的景觀生態環境，使生態平衡效果更加顯著。從系統論的角度分析，只有保證土地生態系統的和諧與穩定，才能達到土地資源可持續利用的目的。

（三）部門組織、公眾參與并重

土地整理是為了緩解人地矛盾而開展起來的，土地整理牽涉利益最大、關系最密切的是土地整理區域的公眾。緩解人地矛盾，關鍵的一點是以人為本，在土地整理中以公眾為本，因為農民最熟悉土地，基本以土地為生。在土地整理的各個階段，強調公眾的參與，可以達到較好的效果。在立項申請階段，可邀請當地農民參與地點的選取、土壤的改良等；在規劃設計階段，可參照公眾意愿，來衡量規劃設計的合理性，土地權屬的調整更應該考慮讓公眾直接參與；在工程實施階段，可邀請公眾監督工程質量，保證土地整理資金的合理有效利用。

（四）前期建設、后期管理并重

土地整理不僅要注重前期建設，更應該關注后期評價及管理。土地整理應該實行運行管理，即考查前期投入的資金如何使后期的工程更好的運作，規劃的工程如何發揮作用，只有這樣，才能真正達到土地整理的目的。土地整理項目后期評價及管理是根據一系列經濟、社會、生態指標，來判斷規劃設計的工程是否很好地發揮作用。目前，我國土地整理實踐應該加強后期評價指標體系的建設和運營制度的制訂，明確土地整理形成的土地資產、工程資產的所有人、維護人和使用人，明確后期評價與管理的具體程序、方法、步驟及其措施，使土地整理真正造福于公眾，使土地整理區域人地矛盾得到緩和。

五、結語

我國土地整理的根本目的是為了促進人地關系的和諧，在土地整理實踐過程中，出現了一系列問題，不利于人地關系的和諧，我們要采取相應措施，兩手抓，兩手都要硬，使土地整理事業真正健康持續發展。