貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

摘 要 民族區(qū)域自治法是我們促進(jìn)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與民族團(tuán)結(jié)事業(yè)進(jìn)步的規(guī)范依據(jù)。民族地區(qū)貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法必須結(jié)合新時(shí)代民族地區(qū)發(fā)展及民族關(guān)系的新特征，制定地方性自治法規(guī)，以提高依法治理民族事務(wù)的能力，推進(jìn)民族自治地方法治建設(shè)。深入開展民族團(tuán)結(jié)法治宣傳教育，依法平等保障各民族合法權(quán)益，妥善處理涉民族因素的案事件，依法保障民族團(tuán)結(jié)。通過立法賦予民族地區(qū)更多的發(fā)展自主權(quán)，使地方有能力更具針對(duì)性地解決本地區(qū)所面臨的問題。

關(guān)鍵詞 民族法律體系 團(tuán)結(jié)進(jìn)步 高質(zhì)量發(fā)展

作者簡(jiǎn)介：張東祥，寧夏社會(huì)科學(xué)院期刊中心，副編審，研究方向：民族法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.067

2019年9月，習(xí)近平總書記在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上指出，“要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，依法保障各民族合法權(quán)益”①。新時(shí)代，我國(guó)要推進(jìn)民族事業(yè)不斷取得進(jìn)步，必須結(jié)合“多元一體”的民族特征。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱“自治法”）是我國(guó)調(diào)整民族關(guān)系、解決民族問題與促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的基本法律，是對(duì)憲法民族區(qū)域自治相關(guān)規(guī)定的具體化。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展并展現(xiàn)出不同于以往的新特征，各地區(qū)、各行業(yè)發(fā)展局面發(fā)生巨大變化，這也從根本上決定了民族地區(qū)發(fā)展及民族關(guān)系的新面貌。依法推進(jìn)民族問題的解決要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的民族政策及相關(guān)規(guī)定為指引。新時(shí)代民族地區(qū)的發(fā)展等問題必須堅(jiān)持依法治理的基本方式，核心是“貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法”②。我們必須不斷提高民族事務(wù)法治化水平，以法治保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步，以法治提高民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和社會(huì)發(fā)展水平。

一、貫徹落實(shí)自治法，依法提升民族地區(qū)法治建設(shè)水平

良法善治的前提在于良法能夠得到貫徹落實(shí)。自治法是我國(guó)民族法律體系的關(guān)鍵構(gòu)成，自治法的實(shí)施有助于不斷建構(gòu)并完善民族法律法規(guī)體系，推動(dòng)民族地區(qū)法治建設(shè)。新時(shí)代，民族問題的解決必須以不斷推進(jìn)自治法的實(shí)施，具體化相關(guān)法律制度為基本路徑，但需要結(jié)合民族問題的最新特征，加快制定和完善進(jìn)一步落實(shí)自治法的具體法律法規(guī)。首先，推動(dòng)自治法的實(shí)施，必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的民族理論指導(dǎo)民族地區(qū)立法工作實(shí)踐，民族地區(qū)法治建設(shè)必須符合我們統(tǒng)一多民族國(guó)家的“多元一體”特征。其次，民族區(qū)域自治法律體系均應(yīng)以憲法為根本來源，不得與憲法相抵觸。再次，民族地區(qū)法規(guī)制定權(quán)的行使，必須根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的實(shí)際問題與發(fā)展需求。

2015年修訂的《立法法》第七十二條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市擁有地方性法規(guī)的立法權(quán);自治州有權(quán)制定地方性法規(guī)，行使其在城鄉(xiāng)建設(shè)、歷史文化等領(lǐng)域事項(xiàng)的地方立法權(quán)”③。然而，民族地區(qū)立法是國(guó)家統(tǒng)一法秩序的有機(jī)構(gòu)成部分，民族地區(qū)立法必須符合科學(xué)立法的基本原則。

首先，民族地區(qū)立法須遵守正當(dāng)程序原則。程序正當(dāng)是法律規(guī)范正當(dāng)性的主要來源之一，我國(guó)憲法、立法法對(duì)于民族地區(qū)立法規(guī)定有明確的制定及備案審查程序，遵守法定立法程序是我們制定民族地方立法、推動(dòng)民族地區(qū)法治建設(shè)的前提。根據(jù)我國(guó)《立法法》第九十八條等相關(guān)規(guī)定，民族自治區(qū)的區(qū)（省、直轄市）級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)制定本行政區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)，但區(qū)（省、直轄市）級(jí)地方性法規(guī)需提請(qǐng)上級(jí)人大常委會(huì)備案，而國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，省級(jí)地方性法規(guī)亦需向其進(jìn)行備案。自治州與自治縣則有權(quán)制定針對(duì)地方發(fā)展問題的相關(guān)條例，其制定的相關(guān)自治條例或者單行條例需經(jīng)由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院備案。其次，民族地區(qū)立法應(yīng)直面地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際問題。“提高立法的針對(duì)性，要求立法既要有細(xì)化性內(nèi)容、銜接性內(nèi)容、延伸性內(nèi)容，也要有獨(dú)特性內(nèi)容和探索性內(nèi)容。”④民族地區(qū)立法應(yīng)以聚焦本地區(qū)發(fā)展中的實(shí)際問題，致力于具體問題的解決，立法切入點(diǎn)宜小不宜大，具體內(nèi)容宜細(xì)不宜粗;民族地區(qū)立法應(yīng)注重與既有立法的銜接，結(jié)合民族地區(qū)發(fā)展實(shí)際，連通民族地區(qū)基層發(fā)展實(shí)際性問題。再次，民族地區(qū)立法應(yīng)堅(jiān)持立法過程的公開透明，擴(kuò)大少數(shù)民族群眾對(duì)立法過程的參與范圍、參與深度，提高民族地區(qū)立法的民主性。立法協(xié)商、立法聽證、立法草案公開征求意見等立法程序不僅可以提升民族地區(qū)立法的民主正當(dāng)性，更能使立法過程傾聽少數(shù)民族群眾心聲，增強(qiáng)立法的可接受度，推動(dòng)立法在少數(shù)民族群眾中普及，提高立法的科學(xué)性和實(shí)效性。最后，民族地區(qū)立法工作應(yīng)注重部門配合，健全立法程序，并逐步完善立法主體制度。民族立法工作機(jī)制建設(shè)應(yīng)注重民族地區(qū)人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)法工委、政府法制部門和有關(guān)工作部門的緊密配合，在立法的立項(xiàng)、起草、審議過程中實(shí)現(xiàn)資源、信息和知識(shí)的共享，在立法方面形成聚合力，保證民族地區(qū)立法工作順利進(jìn)行。

二、貫徹落實(shí)自治法，依法保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵期，發(fā)展過程中的問題在民族地區(qū)較為明顯，包含民族因素的社會(huì)矛盾與基層社會(huì)糾紛不斷出現(xiàn)，且民族地區(qū)的反恐、去極端化斗爭(zhēng)任務(wù)繁重。民族事務(wù)治理的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，這更加突顯了依法治理對(duì)于解決民族問題的重要性。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)民族區(qū)域自治法的普及宣傳”，必須提高各民族、各地區(qū)貫徹實(shí)施自治法的積極性與自覺性。具體而言，主要涉及以下幾個(gè)方面。首先，推進(jìn)民族區(qū)域自治法的具體化實(shí)施，應(yīng)在各族群眾中樹立對(duì)法治的信仰，增強(qiáng)其法治意識(shí)。很多民族問題，尤其是涉及民族團(tuán)結(jié)的問題，是由于民族地區(qū)法治文化建設(shè)相對(duì)滯后、少數(shù)民族群眾法治意識(shí)淡薄等造成。新時(shí)代，“加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)法治教育，要堅(jiān)持三個(gè)離不開原則”⑤，不斷開展以民族團(tuán)結(jié)為主題的社會(huì)主義法治相關(guān)宣傳工作，在民族地區(qū)與民族群眾中樹立法治的權(quán)威。其次，民族團(tuán)結(jié)是民族進(jìn)步事業(yè)的關(guān)鍵構(gòu)成，我們要依法平等保障各民族合法權(quán)益。民族平等，民族團(tuán)結(jié)，各民族共同繁榮是我們處理民族問題的基本原則，并由自治法予以具體規(guī)定和落實(shí)。再次，推動(dòng)民族區(qū)域自治法的具體化實(shí)施，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定處理關(guān)于民族地區(qū)群眾的相關(guān)案件。針對(duì)涉及民族團(tuán)結(jié)的社會(huì)問題，我們要根據(jù)案事件的性質(zhì)嚴(yán)格區(qū)分普通民事、刑事案件與涉及民族群眾的其他問題。但對(duì)于蓄意破壞民族團(tuán)結(jié)、危害民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，甚至從事嚴(yán)重暴力恐怖活動(dòng)的犯罪分子，無論涉及哪個(gè)民族，我們始終堅(jiān)持依法處理，嚴(yán)厲打擊。用法治保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，各民族要做到“六個(gè)相互”“四個(gè)人人”，強(qiáng)化“五個(gè)認(rèn)同”，要堅(jiān)持各民族同呼吸，共命運(yùn)，心連心，手挽手共建美好家園，肩并肩共建美好未來，鑄牢中華民族共同體，同心共筑中華夢(mèng)。

三、貫徹落實(shí)自治法，依法提高民族自治地區(qū)發(fā)展質(zhì)量

民族地區(qū)享有在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市管理、地方財(cái)政管理以及外貿(mào)活動(dòng)諸多方面的自治權(quán)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的相對(duì)自主權(quán)是其具體體現(xiàn)。民族地區(qū)不僅可以通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的相關(guān)自治條例，有針對(duì)性地制定單行條例，以落實(shí)憲法、法律的相關(guān)規(guī)定。而且，根據(jù)自治法相關(guān)規(guī)定，民族自治地方的國(guó)家自治機(jī)關(guān)，如果發(fā)現(xiàn)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，不適合本自治地方的民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要，本地方的自治機(jī)關(guān)可以向中央相關(guān)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行變通規(guī)定或者申請(qǐng)不予執(zhí)行。民族地方可以此照顧本民族地區(qū)發(fā)展中的特殊需求。我國(guó)正處于改革開放的關(guān)鍵期，各地區(qū)發(fā)展取得顯著成就，但相較于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展水平與發(fā)展質(zhì)量相對(duì)較低。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展要求平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)、全面共享發(fā)展成果，即更加注重發(fā)展的均衡性，強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的平等、均衡發(fā)展，不斷滿足各族群眾對(duì)美好生活的向往。導(dǎo)致這種不均衡現(xiàn)象的重要原因是民族地區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)立法全面性，我們需要通過立法賦予民族地區(qū)更多的發(fā)展自主權(quán)，釋放民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。為加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的法律引導(dǎo)與制度保障，我們應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。制定和完善促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的法律法規(guī)，通過建立相關(guān)過渡性經(jīng)濟(jì)制度，引導(dǎo)民族地區(qū)改變傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)方式，逐步完善發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律保障，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，完善的社會(huì)生活設(shè)施也可以直接提升少數(shù)民族群眾的生活質(zhì)量;加強(qiáng)資金、人才引進(jìn)方面的法律制度建設(shè)，為民族地區(qū)發(fā)展提供有效的資金供給與人力資源保障;另外，社會(huì)和民生領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)步是高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，民族地區(qū)應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，不斷建立、完善促進(jìn)少數(shù)民族文化保護(hù)傳承、傳統(tǒng)醫(yī)藥發(fā)展等方面的立法。我們應(yīng)以提升民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量為主線，促進(jìn)民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果不斷滿足少數(shù)民族群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

四、總結(jié)

民族團(tuán)結(jié)與民族地區(qū)發(fā)展之間是雙向促進(jìn)關(guān)系，前者是后者的前提，后者是前者的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而法治是保障民族地區(qū)各族群眾間團(tuán)結(jié)互助，并保障民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的基本方式與制度保障。我國(guó)憲法關(guān)于民族區(qū)域自治與民族地區(qū)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，是我國(guó)民族法律體系的基本規(guī)范性淵源，并構(gòu)成我國(guó)民族治理的法律制度基礎(chǔ);而自治法乃是對(duì)上述規(guī)范、制度的具體化規(guī)定，是民族區(qū)域自治權(quán)與民族地區(qū)發(fā)展的直接保障。因此，推進(jìn)我國(guó)民族區(qū)域自治的各項(xiàng)法律制度不斷完善與具體實(shí)施，是推動(dòng)憲法實(shí)施并保障民族地區(qū)與民族群眾憲法權(quán)利的基本環(huán)節(jié);是實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治，不斷發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的直接要求;是提升我國(guó)民族地區(qū)社會(huì)治理法治化水平，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)事業(yè)以及民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)范保障。

推動(dòng)自治法的具體化實(shí)施，要求民族地區(qū)推進(jìn)自治地方法律規(guī)范與制度建設(shè)的法治化、規(guī)范化，以科學(xué)、合理、民主、高效的法治建設(shè)推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與地區(qū)發(fā)展;推動(dòng)自治法的具體化實(shí)施，要求提高各民族法治意識(shí)，以法治的方式解決民族社會(huì)問題，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育;推動(dòng)自治法的具體化實(shí)施，要求以法治的方式建設(shè)引領(lǐng)、保障民族地區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)體制與機(jī)制，以法治提升民族地區(qū)發(fā)展質(zhì)量。顯然，貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，實(shí)現(xiàn)上述社會(huì)治理目標(biāo)，是一個(gè)不斷提升民族地區(qū)治理的法治化水平的過程，但確立依法治理的理念與權(quán)利保障意識(shí)是推進(jìn)上述法治化進(jìn)程的前提。而推動(dòng)自治法的具體化實(shí)施，必然是其中的核心環(huán)節(jié)。

注釋：

① 習(xí)近平.在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話[DB/OL].北京：新華網(wǎng)，2019-09-27[2020-10-14]http：//www.xinhuanet.co m/politics/leaders/2019-09/27/c_1125049000.htm.

② 任曉攀.堅(jiān)定不移堅(jiān)持好完善好民族區(qū)域自治制度[N].西藏日?qǐng)?bào)，2019（09） ：5.

③ 張殿軍.新《立法法》實(shí)施與建立完備的民族法律法規(guī)體系研究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2016（02）：96-100.

④ 徐雋.地方立法要在針對(duì)性上下功夫[N].人民日?qǐng)?bào)，2018 （12） ：5.

⑤ 彭謙，朱佳佳.堅(jiān)持依法治國(guó)，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育[N].中國(guó)民族報(bào)，2018（12）：7.